中央與民族自治地方關系和諧發展的三重價值維度

梁 罡

(廣西民族大學 馬克思主義學院， 南寧 530006)

我國的中央與民族自治地方關系，源于新民主主義革命時期中國共產黨對國內民族問題的探索，成形于新中國成立初期為了穩定國家政權的迫切需要，并在改革開放后得到了全面的發展和鞏固。與普通地方相比，中央與民族自治地方之間所形成的關系體系具有普遍性與特殊性的雙重統一。在我國的縱向國家結構當中，二者關系的基本內涵從屬于我國宏觀層面“央地關系”中的一般構建，在大多數情形下反映了我國國家結構中“央地關系”的普遍內容。但是，由于民族地區在國家結構體系中具有的特殊地位和獨特作用等，實踐中的二者關系中又包含著諸多有別于普通意義上“央地關系”的特殊內容。2014年，中央民族工作會議提出了要“堅持統一和自治相結合、民族因素和區域因素相結合”[1]的重大命題，為新時期我國中央和民族自治地方關系實現和諧發展的目標提出了更高的要求和更準確定位。“和諧發展”是事物之間相互促進、相互配合的一種均衡狀態，這種均衡狀態并不是指一種絕對沒有矛盾的狀態，而是相對于“非和諧”而言的一種不斷發展變化的狀態。因此，和諧發展的深刻內涵是發展所涉及的各個方面之間相互關系的發展變化和相互維持的過程、狀態及結果，而落實到實際的政治生活中，可以認定，中央與民族自治地方之間關系的和諧發展在實踐上證明了我國民族區域自治制度的巨大優越性，在此基礎上，不僅是統一多民族國家實現發展進步的重大命題，還是實現我國國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求。

1 中央與民族自治地方關系的和諧發展在實踐上證明了我國民族區域自治制度的巨大優越性

1.1 二者關系的和諧發展是對馬克思主義民族觀和國家觀的運用和發展

“民族自決”和“民族區域自治”曾經是馬克思主義經典作家關于解決民族問題的兩種基本構想，也是其在構思統一的國家政權下如何處理國家與民族地方關系問題的兩種基本形式。中國共產黨早在成立之初也將“民族自決”“聯邦制”作為喚起少數民族參加新民主主義革命和爭取民族獨立的基本主張。抗日戰爭爆發后，在隨著領導各族人民進行革命實踐的深入，逐步形成了民族區域自治的思想。而1947年成立的內蒙古民族自治區的具體實踐，標志著中國共產黨在圍繞民族自治地方在國家政權中定位方面的探索取得了較大的成效，也為新中國成立后進一步探索和解決二者的具體關系問題提供了現實的參考經驗。新中國成立后，黨和政府根據當時國內較為復雜的政治環境特別是針對這個時期廣大民族地區的發展短板，在不斷探索的進程中選擇了以“民族自治”+“區域自治”結構形式作為處理中央與民族自治地方關系的基本政策，并從國家和地方兩個維度構建了二者關系體系的發展機制。特別是改革開放后，黨和政府在堅持和完善民族區域自治政策的基礎之上進行了一系列新的探索與實踐，通過頒布實施《民族區域自治法》、恢復和發展民族區域自治制度、在少數民族聚居區建立民族自治地方、制定出臺民族自治地方自治條例和推動經濟社會發展等措施，進一步發展形成了新型的中央與民族自治地方關系體系。建國60余年來的事實充分證明：我國是以“單一制”和“民族區域自治”這兩個核心原則來實現“國家統一”的國家結構形式，這不僅是對馬克思主義民族觀和國家觀的合理運用和充分借鑒，更是實現了結合中國國情的超越和發展。中央與民族自治地方關系的穩定發展是我國國家政權安全穩定的“風向標”和“助推器”，即這二者關系良性發展為整個國家民族關系和諧穩定奠定了堅實的基礎，統一的多民族國家才能呈現安定團結的局面。

1.2 二者關系的和諧發展是對我國傳統中央政權與民族地方的關系模式的超越

我國自古以來就是一個多民族國家，民族問題歷來在中國政治社會生活中都占據著重要的位置。上起秦漢，下迄明清，歷代王朝都從鞏固王朝政權的實際出發，總是以“因俗而治”的統治觀念和方式去處理中央政權與民族地方的關系問題。從隋、唐、宋時期形成了羈縻州府制度到元明以后的土司制度，再到清朝盟旗制度和政教合一制度等，中國古代王朝在解決民族問題的過程中形成了以“羈縻懷柔、和平交往”為主要特點的中央政權與民族地方的關系模式。我國傳統中央政權與民族地方的關系模式主要有以下兩個特點：一是中央與地方的整體統一觀。中國歷代王朝都把中國的各個民族和民族地方看作一個整體，即“都視中國為一個整體，而自身則是這一整體的當然‘天下主’，治理著東南西北中‘五方之民’”[2]。這種思想觀念貫穿和體現在歷代王朝民族政策中，在此基礎上，維系并不斷加強中華民族不可分的統一局面。二是因俗而治的統治治理觀。為了維護在民族地方的統治并解決民族地方的各種社會問題，歷代王朝都根據其政治經濟發展特點和社會環境的差異對這些地區實施了特殊的管理政策和治理措施。這種帶有自治色彩的管理制度和歷史文化傳統也是在幾千年的歷史長河中“中華民族多元一體”觀念得以形成并不斷發展的一個重要原因。但以羈縻懷柔、和平交往為主要特點的中央政權與民族地方的關系模式有著明顯的歷史局限性，一是歷代封建王朝中央政權與民族地方的關系模式是建立在民族壓迫和不平等的基礎上的，封建王朝安撫利用的是民族地方的實際統治者，而對廣大少數民族民眾采取的仍然是統治和壓迫。二是歷代封建王朝建立中央政權與民族地方的關系模式的前提是不改變民族地方本身的管理秩序和統治模式，這不僅是中央政府對少數民族地方懷柔與妥協的基本政策體現，也導致了其中央集權的政治體制在少數民族地方無法真正實施。而中國當前的中央與民族自治地方關系模式之所以被認為是科學的制度選擇，就是因為這種全新的關系模式既包含歷代封建王朝所發展形成的“天下一統”等合理政治因素，又體現了民族區域自治制度的科學制度設計，即從本質上超越了我國傳統治理體制和一般意義上的“央地”關系模式。“堅持統一和自治相結合、民族因素和區域因素相結合”，再次表明民族自治地方的自治不是絕對自治，而是在憲法范圍內堅持中國特色社會主義道路和堅持維護祖國統一的必然選擇。這是國家立足于新的歷史時期對于實現二者關系的發展進步而作出的頂層設計與切實要求。

2 中央與民族自治地方關系的和諧發展是統一多民族國家實現發展進步的重大命題

2.1 二者關系的和諧發展維護國家統一，為我國國家發展進步提供政治保證

無論是自上而下的高度集權體制，還是多種形式的分權體制，國家的高度統一與穩定都是一個國家里中央與地方關系的核心因素。具體到中國這樣的統一多民族國家，中央與民族自治地方關系和諧發展的首要目標指向，就是維護國家統一，并以此為我國國家發展進步提供了強大的政治保證。因為這個關系體系的建構“是以承認國家領土主權統一和中央權威為基礎，同時注意重視民族特色和地方特點的‘區域自治’，而不是單純強調民族因素的‘民族自治’，有利于現代國家的統一建構和各民族的團結繁榮”[3]。一方面，二者關系實現和諧發展的目標要求首先處理好國家結構中所包含的“統一與自治”的關系。其中，統一必須是國家的集中統一領導，自治不是“絕對自治”——因為我國的民族區域自治制度所進行的制度設計中既不是單純的民族自治，也不是單純的區域自治，而是二者的有機統一——更不是有人惡意攻擊的“有限自治”或“虛假自治”，而是要保障民族自治地方依法擁有充分自治權。這就要求將維護中央政府的權威和統一與保障民族地方的自治權力有機統一起來，最終為真正實現維護國家統一的政治目標奠定基礎；另一方面，在構建二者關系體系并實現和諧發展目標的過程中，著重要求無論是中央層面還是民族自治地方層面都應首先遵循“國家統一”和“憲法至上”的基本原則和政治方向，通過嚴格遵照憲法和自治法等法律法規去調整和完善中央與民族自治地方所包含的各種關系內容，從而實現對二者的地位和職權依法進行清晰的界定和分配。特別是從法律的高度將廣大民族自治地方真正定位于是國家統一整體內的重要組成部分，也要求其必須堅定地將維護國家統一完整的義務和貫徹落實國家法律和政策的義務作為首要的政治責任，從法律層面杜絕了將民族區域自治篡改為無原則的“高度自治”或“決對分權”等惡意分裂行為，從根本上保證了作為一個多民族國家實現真正的主權統一和領土完整。

2.2 二者關系的和諧發展保障少數民族的自治權利,為國家發展進步奠定社會基礎

中央與民族自治地方關系的和諧發展目標，立足于保障少數民族的自治權利，為國家領域內的公民權利的保證和整個國家發展進步奠定了深厚的社會基礎，這個層面的價值意義在其政治關系和行政關系上表現最為突出，最能反映二者間關系的變化與走向。一方面,我國在民族地區建立以當地主體民族為基礎的民族地方自治，五大民族自治區的地方政府是一級地方國家政權機關,處于國家政治體制的從屬地位，接受中央政府的領導和監督；另一方面,民族地方政府作為自治機關政府在擁有職權方面高于一般地方政府,特別是在對本地方的社會公共事務進行管理時可以行使管理的自主權,即依法自主管理本地方的各項社會公共事務，在此基礎上，更好地保障了少數民族應有的各項自治權利。同時，在國家生活中的政治、經濟、文化和教育等各個領域兼顧各個少數民族的地位和利益。我國設立民族自治地方不僅是把少數民族居住區域進行行政地區劃分，而且也把在這一地區居住的漢族和其他少數民族共同作為自治地方的各個民族。在這樣的情況下，不同的民族自治地方有多個民族共同存在和共同發展成為了我國民族自治地方的特點之一。與此同時，即使在同一民族自治地方，由于不同民族間的歷史傳統、風俗習慣和信仰文化等存在較大的差異，中央與民族自治地方關系的和諧發展目標下強調實現民族自治地方內各民族的和諧共生與協調發展，不僅充分保障少數民族的各項自治權利，還為實現民族地區的穩定發展乃至整個國家的發展進步奠定了深厚的社會基礎。

2.3 二者關系的和諧發展關注利益分享，為國家和民族地方的發展進步創造了物質條件

由于中央與民族自治地方在所處地位上的不同和利益代表上的不同，造成了各自利益訴求方面存在一定的差異性。民族自治地方政府肩負著為本民族地區爭取利益最大化的價值愿望，具有迫切改變本民族地區經濟、社會等方面的利益訴求，不僅所代表的利益更具有現實性、具體性和直接性，也必然希望國家給予民族地區更多的優惠政策和自治權利。而中央政府作為黨和國家整體利益的代表者，其目標是追求國家利益和社會公共利益的最大化，在出臺政策與制定目標上更多是從宏觀上進行把握。因此，如何從利益機制層面來構建體系完備和科學有效的關系體系，對民族自治地方和國家的安全穩定都有著重要意義。中央與民族自治地方關系的和諧發展，為國家和民族地方的發展進步創造了物質條件。這是因為建構二者關系體系和諧發展的核心內容是關注并解決雙方在經濟利益關系方面的科學平衡與合理分享，特別是較好保障了民族地方的經濟發展利益，最終實現了廣大民族地區的經濟快速增長和人民生活水平顯著提高。我國近70年的民族區域自治制度的實踐內容及其發展已經充分證明：民族地方是國家發展進步的重要一環，其經濟發展成效不僅是衡量我國民族政策和民族工作的有效事實證明，更為中央與民族自治地方關系和諧運行和發展進步提供強大的物質基礎。民族地方如果經濟發展成效不明顯甚至長期落后徘徊，則必然導致二者關系出現種種不和諧的制約因素。在中央與民族自治地方的利益協調上，國家特殊的財政政策對于民族自治地區的支持起到了重要作用，利益協調很多時候是通過物質形式體現出來的，而財政支持就是最直接的物質支持，是國家對民族自治地方利益的保護和傾斜。

3 中央與民族自治地方關系的和諧發展是實現我國國家治理體系和治理能力現代化的客觀要求

推進國家治理體系和治理能力現代化，是十八大以來黨和國家在探索中國特色主義建設道路和社會治理過程中所取得的最新成果，也是全面深化改革背景下黨和國家關于國家和社會治理戰略的重要組成部分。在這樣的大背景下，如何構建以“體系完備、科學有效”為主要特征的新型中央與民族自治地方關系體系，不僅是統一多民族國家實現治理現代化的內在要求，是推進民族自治地方真正實現國家治理體系現代化的核心任務，也是在探索中國特色社會主義建設道路中實現國家治理體系和治理能力現代化有機結合的重要保障。

3.1 實現二者關系的和諧發展是國家治理體系現代化的題中要義

眾所周知，推進國家治理體系的現代化是一項規模宏大的國家治理工程，涵蓋了本國政治制度、經濟制度和法律制度等諸多內容，需要處理好其中所包含的各種復雜的關系問題。在這個紛繁復雜的治理過程中，以構建“科學完備、和諧運行”為主要特征的中央與民族自治地方關系問題，是推進國家治理體系現代化在民族工作上的客觀反映，這個工作能否完成，決定了這個體系中其他多種問題能否切實有效的解決。學界專家指出：“我國的民族工作是立足于統一的多民族國家這一基本國情確立的重要工作領域，是國家治理體系和治理能力的有機組成部分。”[4]民族區域自治制度作為我國國家治理體系中一項重要的政治制度和治理制度，是馬克思主義國家理論和民族發展理論在我國的一項重要的創新成果。我國中央與民族自治地方關系問題，是中央與地方關系建構模式中的一種特殊而又重要的表現形式。國家治理過程的長期性和治理問題的復雜性等多重現實因素，客觀地決定了中央與民族自治地方關系的處理是國家治理過程中所要必須解決的一項系統工程，也在客觀上說明了成功構建和諧運行的中央與民族自治地方關系體系對一個國家而言意義非常重大。因此，它不僅是馬克思主義國家結構形式理論和民族發展理論等在當代中國繼承和發展的現實要求，也從實踐上證明了我國民族區域自治制度的巨大優越性，更是全面深化改革背景下國家治理體系現代化在民族工作上的要求和反映。可以說，中央與民族自治地方關系構建問題在一定程度上決定了這個國家治理體系現代化目標能否真正的實現。

3.2 實現國家治理體系現代化是構建二者關系和諧發展的重要目標

中央與民族自治地方關系的整體建構，體現了國家治理體系現代化中對象和手段的高度統一。學界普遍認為，治理體系的現代化在治理對象上體現了“整體”與“局部”的統一，國家治理的對象反映在民族地區層面，實質上就是要實現國家和民族自治地方的協同共治，二者之間是辯證統一的關系。要完成二者協同共治的目標，必須要發揮二者的共同積極性，最終達到的理想關系狀態不僅是自上而下的關系，更要有自下而上的關系，更重要的是，還要從兩個主體出發同時實現雙向和諧互動的新型關系。眾所周知，國家治理體系現代化在治理手段上體現著“完善”與“創新”的統一，這是一個長期追求和探索的過程，治理體系的現代化不僅要求對治理手段的歷史經驗進行總結和完善，更要找到創新治理手段的新理念和新方法。進一步而言，國家治理手段的現代化，反映在中央與民族自治地方關系層面上，不僅要在治理手段上堅持和完善中國特色的民族區域自治制度，更需要結合我國國家治理具體實踐中不斷出現的新問題和新情況不斷地去豐富和擴展二者關系體系的研究對象和發展空間，還需要從政治、經濟、文化等方面建立和完善這個體系中所包含的溝通調節機制。因此，中央與民族自治地方關系的整體建構在一定程度上體現了國家治理體系中手段和對象的高度統一，這也是二者關系體系構建的重要追求。