中國西部河流自然風景價值保護的3種模式

劉海龍，周語夏

(清華大學建筑學院，北京 100084)

人類對河流的開發、利用及管理歷史悠久。工業革命后，為滿足社會經濟的發展，河流被大規模開發利用，由此也引發了水質污染、生物滅絕等生態危機。水壩等水利工程會阻礙江河的自然流淌，引發諸如魚類洄游受阻、棲息地淹沒、水文過程改變甚至斷流等問題。人類逐步認識到，河流除了具有實用價值以外，其生態、地質、風景、歷史、文化及游憩等綜合價值也十分重要，由此推動了世界范圍內針對河流綜合保護的立法與實踐，其里程碑事件是1968年美國《野生與風景河流法》(WildandScenicRiversAct)的頒布，起因是美國20世紀50年代的回聲谷公園(Echo Park)筑壩之爭，后來引發了全國性的反壩運動，促使國會停止該壩的建設。之后，新西蘭1981年通過《水體保護命令》(WaterConservationOrders)，加拿大1984年建立“遺產河流系統”(The Canadian Heritage Rivers System)，澳大利亞昆士蘭州1990年通過《昆士蘭自然河流法案》(QueenslandWildRiverAct)。可見，對河流自然風景價值的保護在世界范圍逐步受到關注與重視。

截至2018年，美國國家野生與風景河流保護體系(US National Wild and Scenic Rivers System)共命名了209條河流，約占其國土河流總長的0.25%[1]。這些河流需經過一系列申請程序才能列入法案，其要點包括：①初步評估，表明具備自然流淌、水質良好及其他屬性，入選“全國河流名錄”(Nationwide River Inventory，NRI)；②價值識別，必須具備在國家或區域層級一項或多項突出非凡價值(outstanding remarkable values，ORVs)，如野生動植物、地質、風景、歷史、文化、游憩等；③適宜性評價，對候選河流實施保護還是保障其他重要用途(如水電開發等)進行平衡。經過上述程序，河流被納入保護體系，并基于其水資源開發狀態(是否攔蓄)、岸線開發狀態(是否有建設)、可達性(沿河小徑、公路或鐵路)及水質優劣程度，從保護的嚴格性上由高到低劃分為3個類型：野生型(wild)、風景型(scenic)和游憩型(recreational)[2]。根據河流具體所在地的土地管理權限，交由國家公園管理局(NPS)、林業局(USFS)、土地管理局(BLM)及魚類及野生動物管理局(FWS)進行聯合管理。

2018年，習近平總書記在深入推動長江經濟帶發展座談會上明確指出“長江擁有獨特的生態系統，是中國重要的生態寶庫。當前和今后相當長一個時期，要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置，共抓大保護，不搞大開發”，是從粗放型發展觀向綠色可持續發展觀轉型的重要轉折點。可見，中國河流管理今后將從側重開發利用向綜合管理轉型，對于水生態環境保護也會愈加重視，但目前與河流相關的法律、法規及管理條例仍較少涉及河流實用功能以外的生態、地質、歷史、文化、風景等價值。因此，中國還需進一步全面認識河流的綜合價值，重視與此相關的科學研究，逐步完善立法體系和管理體制機制等。

中國西部是許多重要國內及國際河流的發源地，如長江、黃河、瀾滄江、怒江、雅魯藏布江等，同時西部地廣人稀，河流大多分布在廣袤的荒野地帶，受人類活動的干擾度低，但其生態系統也十分脆弱，易受破壞且難以恢復。此外，西部民族眾多，具有多元文化，但也是貧困人口集中分布區[3]；更關鍵的是，西部地區(尤其是西南地區)河流水能資源豐富，是河流保護與開發的矛盾集中地帶。因此，尋求河流保護與開發間的平衡，尋求綠色可持續發展策略，是面向未來的迫切需要。鑒于中國目前尚未針對河流自然風景價值建立相應保護管理體系，因此針對中國西部河流，通過借鑒對比美國典型案例，提出以下3種保護模式：①基于國家公園與自然保護地體系構建的“自然型”河流保護模式；②在具有突出價值的已開發河流上的“共生型”河流保護模式；③在已建水利工程面臨退役的河流上的“修復型”河流保護模式，以期能對中國河流管理的未來發展提供一些參考。

1 “自然型”河流保護模式

1.1 模式提出的背景與定義

中國國家公園體制在2013年十八屆三中全會后迅速推進，成為中國生態文明建設的重要舉措。中國國家公園建設堅持生態保護第一、國家代表性與全民公益性三大理念。自2016年起，10個國家公園試點已陸續實施，而依托西部獨有的自然和人文景觀，以雅魯藏布大峽谷、那曲色林錯、阿里扎達土林、青海三江源、珠穆朗瑪峰以及羌塘無人區等為主體，提出了規劃建立全球集中度最高、覆蓋地域最廣、特色鮮明的青藏高原“世界第三極國家公園群”的構想[4]。該地區同時也是中國西部的重要江河發源地，應結合國家公園建設進行更為全面綜合的江河保護。

基于國家公園與自然保護地體系構建的“自然型”河流保護模式，即在人類活動干擾相對少的未開發河流或河段，考慮其荒野度高、生境完整、生物多樣性豐富并具有國家代表性，結合中國國家公園體制的推行完整保護其生態系統及自然景觀，建立河流保護體系，成為中國國家公園與自然保護地體系的一部分。

1.2 美國案例分析與管理借鑒

國家公園管理局是風景河流管理機構之一，共有10條河流由其獨立管理，44條河流與其他機構合作管理。里奧格蘭德河(Rio Grande River)位于美國與墨西哥邊界，為國家公園管理局獨立管理的一條風景河流。該河北岸為美國得克薩斯州的大彎曲國家公園(Big Bend National Park)，南岸為墨西哥的兩處保護區，長度近315 km。大彎曲國家公園于1944年6月建立，其代表性景觀包括崎嶇河谷、沙漠及海拔2 000 m以上的山脈，以及沿河分布的考古遺址和重要野生動物棲息地。里奧格蘭德河于1978年10月被指定為國家野生與風景河流，野生型、風景型及游憩型3類河段兼具，其突出非凡價值包括風景、地質、魚類及野生動物和游憩等方面，下里奧格蘭德河(Lower Rio Grande River)因為其豐富的印第安、西班牙及墨西哥文化等，列入國家遺產廊道體系[5]。

國家公園管理局負責里奧格蘭德風景河流的整體保護，但其河流保護范圍與國家公園的邊界并非包含關系。東側河段超出國家公園管理邊界，西側河段則有一部分在河流命名之初并未劃入，不過將其納入風景河流保護范圍的工作已提上日程。該河受公路影響的程度很低，只有一些土路小徑接近河岸，同時河流兩側的動植物棲息地完整，未受太多人類干擾。體驗河流的方式主要是白水漂流，可以網上預約1到多天的不同長度漂流旅程。總體而言，里奧格蘭德河具有典型的風景河流特征，尤其河流與國家公園的保護范圍呈現的并行與嵌套的管理方式，值得中國借鑒。

1.3 中國案例分析與保護策略

中國西部的三江源國家公園是長江、黃河、瀾滄江發源地，也是世界上海拔最高、面積最大的冰川雪山分布集中區域，被譽為“中華水塔”。筆者2018年對三江源國家公園的瀾滄江昂賽峽谷段進行了考察，認為該江段具有世界級品質的“野生”河流特征。而以該江段為代表，借助國家公園的保護機制與手段，進行“自然型”河流保護模式的探索，能更有效地實現對突出非凡價值的保護。保護策略包括：

a. 識別與國家公園保護相關聯的河流突出非凡價值。三江源國家公園的主要保護目標是該區域的大面積生態系統，及其生物多樣性與生態系統服務功能，并使其成為生態修復示范區與生態文化傳承區[7]。與此相關聯，瀾滄江昂賽峽谷段具有如下保護價值：①生態價值。是雪豹、巖羊等瀕危珍稀野生動物的棲息地及活動區域，未有大型水利工程與現代交通建設，保持較高的自然狀態。②風景價值。其干支流的自然流淌特征、沿江完整的自然山體輪廓、豐富的植被與生物多樣性、與自然相融合的藏族文化景觀，具有極高的獨特性與豐富性。③生態體驗與教育價值。在以漂流為主要方式的考察中，河流上的開闊風景、低平視野、無工程痕跡都令人震撼，同時以國家公園、自然保護等為主題的生態體驗和自然教育項目，能夠加深對上述價值的認識，進而建立綜合河流價值評價指標體系[7]。

b. 進行環境影響評估，完整保護河流突出非凡價值及其資源載體。該江段及更大區域目前在扶貧、改善民生等方面的訴求很高，由此帶來的道路、橋梁、供電及居住點等的建設，對河流與沿線自然景觀的改變不容忽視。雖然這些訴求有其必要性，但針對這一具有世界級品質的珍稀野生河流資源，應使各種建設可能造成的負面影響降至最低。具體而言，該江段雖有部分(雜多縣境內的78 km)被納入國家公園核心區，但其界外的下游河段品質并不低于(甚至更高于)界內河段。根據目前趨勢及相關規劃，無論界內還是界外的部分野生河段近期很有可能會被各類建設所破壞，導致未來可劃分為“自然型”河流的河段急劇減少。針對這些威脅，應對該河段進行包括陸地、水域生態系統和視覺景觀等在內的環境影響評估，具體應開展：①科學界定從國家公園界內到界外的河流廊道兩側保護寬度與邊界范圍，以最大程度完整保護承載河流突出非凡價值的資源載體；②應對河流及峽谷進行視覺影響評價，獲得該江段的自然度指數(river naturalness index)，對作為異質元素出現的人工設施的干擾程度做出評估，提出降低影響方案；③結合國家公園總體規劃、流域規劃、相關縣總體規劃等，制定河流綜合管理規劃，作為保護與管理政策實施的依據。

c. 基于利益相關方分析開展低環境影響的生態體驗與自然教育項目。該江段的利益相關方包括國家公園管理局、地方政府及管理部門、當地牧民、民間非政府公益組織及學術研究機構、企業及訪客等。通過分析其潛在矛盾點，探索該江段保護的共贏管理模式。基于利益相關方分析，協調和管理國家公園界內外的河流旅游游憩活動。針對該區域低人類干擾的荒野景觀，研究開展低環境影響的生態體驗與自然教育項目。通過展示具有國家代表性的優質河流生態與風景資源，為國民提供自然教育機會，是全民公益性的具體體現，也有助于解決地方發展問題。

2 “共生型”河流保護模式

2.1 模式提出的背景與定義

中國古代留下不少水利工程與自然風景營造完美結合的案例，如都江堰、靈渠、西湖及頤和園昆明湖，體現了水利工程的實用性與順應自然的山水美學及風景營造理念的水乳交融。近現代也有許多因水利工程的建設而營造優質風景的實例，如新安江水電站的建設，成就了國家5A級景區千島湖；桂林漓江作為國家第一批重點風景名勝區，其優美的風景也有賴于漓江補水樞紐工程對防洪問題的解決與穩定徑流的供給。但近十多年，我國多處水利工程項目引發了巨大公眾爭議，從2003年云南怒江水電開發與自然保護的沖突，到2018年云南紅河干流水電站項目對綠孔雀最后完整棲息地的淹沒等，如何協調河流水利工程建設與自然生態保護的矛盾，中國一直在摸索。

因此在具有突出價值的已開發河段上，探索與水利工程相協調的“共生型”河流模式十分必要，其目的在于通過河流生態流量調控、魚類及鳥類棲息地保護、地質與歷史文化或風景資源保護等措施，兼顧水利工程對改善民生、發展經濟的功能，使河流開發與保護相協調。

2.2 美國案例分析與管理借鑒

在美國命名的209條國家風景河流中，共有79個聯邦能源監管委員會(FERC)許可的水電項目與其中部分命名河流毗鄰。位于俄勒岡州的麥肯齊河(Mckenzie River)為其中之一，該河長20.4 km，因其突出的水質、魚類、游憩、地質、水文及風景價值而于1988年被命名。該河因低濁度和高水質而被稱為藍色麥肯齊河，孕育了高質量的魚類棲息地與豐富的魚類物種，包括《美國瀕危物種法案》(EndangeredSpeciesAct)中所列舉的受威脅魚類及其他珍稀的本土野生蛙鱒魚品種等。同時，其獨特的熔巖流使河流形成了非常豐富的水文景觀，并提供白水漂流、釣魚及徒步等游憩機會[9]。該河由美國林業局管理，全段為游憩型。

但同時，該河也是毗鄰的尤金市(Eugene)和斯普林菲爾德市(Springfield)唯一的自來水水源。1963年完工的卡門-史密斯水電項目(Carmen-Smith Hydroelectric Project)提供周邊20萬人的用水需求，是一個由3座水壩和水庫及兩座發電站組成的水電網絡，位于麥肯齊河源頭下游。其中的卡門大壩(Carmen Reservoir Dam)及索橋水庫大壩(Trail Bridge Reservoir Dam)將該河段劃分為三部分。該項目的FERC運營許可證2008年已到期，新的申請早在2003年就開始了,但FERC 2012年批復的信件認為水電項目管理方尤金水利電力委員會(EWEB)忽視了林業局根據《野生與風景河流法》第7節關于評估與緩解河流廊道的工程影響的要求所提出的20項緩解措施，包括給索橋水庫大壩修建魚梯、篩網、下游魚類支路的魚道系統，修復魚類棲息地與改善大壩周邊的游憩設施等，并依據該法也不允許EWEB在河流廊道內進行其他建設活動，因此擱置了申請。直至2018年，新的經營許可申請仍未通過，項目處于擱置狀態[10]。

新許可證申請過程中的各方反復協商過程值得注意。EWEB對于項目擱置的原因，解釋為整改方案成本過高，缺乏經濟可行性，因此與FERC商議將緩解措施降為9項，并提出魚道更換方案，重新調整河流廊道邊界等。但這樣做的整體經濟效益也只是使其在新的40年許可證周期內實現收支平衡。盡管如此，EWEB認為這些努力體現了他們在提供社區清潔能源的同時承擔保護瀕危魚類的責任[11]。林業局也在2017年給FERC重新提交了基于《野生與風景河流法》第7節對此項目的解釋，并認為現階段成果是經過多方反復協商并達成和解的，最大程度上實現了水力發電與河流保護的平衡[12]。可見，在該項目的博弈過程中，以美國林業局為代表的河流保護方與EWEB為代表的水電開發方，既是制衡亦是協調合作關系，而FERC則依據相關法律進行裁決，使河流保護與水電開發通過協商運作取得最大程度上的平衡。

2.3 中國案例分析與保護策略

2018年昆明市中級人民法院環境資源審判庭開庭審理的“云南綠孔雀案”，是中國環境保護歷程中的一個重要案例。其焦點之一是水利工程項目的環評單位不僅是建設單位股東之一，也是該項目總承包商，難以作為第三方客觀評價該項目對生態環境的影響；另一焦點是水利工程項目的環評報告書未對綠孔雀、蘇鐵等瀕危動植物和其他保護物種做全面調查及客觀評估，因此法庭審理判決該水電站項目暫停施工，這是通過法律途徑協調解決河流保護與開發矛盾采取的理性方式。鑒于在具有突出非凡價值河流上的保護與開發矛盾沖突更為突出，這里提出“共生型”河流保護模式的具體保護策略：

a. 以協調河流保護與開發矛盾為目標推進立法。中國目前關于河流保護與開發的爭議，最為缺乏的無疑是有效的立法，而通過立法來協調河流保護與開發矛盾，會起到關鍵性的作用。美國20世紀中葉面臨的河流開發與保護的矛盾實際如中國近年一樣尖銳，各利益相關方的博弈十分激烈。美國《野生與風景河流法》的頒布及國家層面河流保護地體系的建立，與民間環保組織的不懈努力，及1961—1969年擔任內政部部長的烏達爾(Udall)的支持關系密切[13]。因此，以協調河流保護與開發矛盾為目標的立法，是需要不斷努力的重點任務。

b. 圍繞河流保護與開發矛盾焦點問題，展開充分的基礎科學研究。對于水利工程項目是否會威脅到生態環境，評判標準應依據科學論證還是社會輿論，是從“怒江開發之爭”到“云南綠孔雀案”一直在探討的核心議題。鑒于河流的生態、地質、風景、歷史、文化及游憩等價值涉及多個學科領域，而保護與開發的矛盾焦點會涉及如魚類洄游產卵、鳥類棲息地保護、歷史文化資源保護等方面，因此應加強針對上述問題的基礎研究。當前或短期內，借助現有環保政策、環評立法及訴訟制度，通過科學而充分的跨學科研究，為博弈各方提供可供參考的扎實、嚴謹的評判標準是可行的。

c. 構建河流保護與開發對話平臺，提出解決發展問題的多情景方案與可實施路徑。中國目前在河流保護與開發的博弈中，民間非政府公益組織、專家學者以及政府逐步走向更加理性。上述美國水電項目經營方與河流管理部門共同協商申請許可證的案例，為在中國實現水利工程與河流價值共生提供了參考。加強第三方環評機構的評估獨立性與客觀性，促成多專業、多利益方的參與，形成平等、科學、客觀的對話與理性協商機制十分必要。而地方發展和解決民生問題也不容回避，對此應制定多情景方案及可實施路徑，與鄉村振興、精準扶貧等政策相結合，進一步探索中國河流開發與保護的新路徑。

3 “修復型”河流保護模式

3.1 模式提出的背景與定義

2018年公示的《長江經濟帶生態環境保護審計結果》顯示，截至2017年底，長江流域11個省(市、區)已建成小水電2.41萬座，最小間距僅100 m，過度開發致使333條河流出現不同程度斷流，斷流河段總長1 017 km，小水電違建、亂建及其造成的生態問題層出不窮[14]。面對這樣密集而混亂的小水電開發局面，隨著長江經濟帶生態修復工作的展開，勢必會有全面的整頓與調整。因此，未來對于效能低、老化退役及破壞生態嚴重的水利工程，通過拆除和生態修復，有可能把更多生態退化嚴重的河流修復成為生態系統良性運行的健康河流。

“修復型”河流保護模式，即在具有突出非凡價值的已開發河流或河段，在其水利工程設施經濟效能低或老舊高危面臨退役的情況下，對河流進行再自然化，恢復其完整生態系統與自然風景等綜合價值，并引入生態體驗和休閑游憩活動，使其發揮新的社會與經濟價值。

3.2 美國案例分析與管理借鑒

白鮭魚河(White Salmon River)位于美國華盛頓州，是一條1986年命名的國家野生與風景河流，由美國林業局管理，其野生型河段10.8 km，游憩型河段33.8 km。其突出非凡價值在于白鮭魚河谷的獨特地質與水文景觀、珍稀魚類棲息地、印第安人聚居歷史以及河流3～5級的激流可提供的白水漂流游憩機會等[15]。

建于1913年高約38 m的康迪特水壩(Condit Dam)將白鮭魚河分為上下游兩段，且建設時未考慮設立魚道，導致鮭魚與硬頭鱒等魚類的洄游范圍被限制在工程5 km以下的河流范圍內，帶來一系列生態問題。1999年，因其實用價值逐步降低，維護經營成本不斷增加，水壩業主太平洋公司(Pacifi Corp)簽署了拆壩協議，于2011年將水壩拆除。在奧林匹克半島的埃爾瓦大壩(Elwha Dam)和格萊斯峽谷大壩(Glen Canyon Dam)拆除之前，該水壩是美國歷史上拆除的最大水壩。

水壩的拆除只是生態與景觀修復的開端。上游的大量河床淤泥沖擊到下游后，需要一個長時間的生態系統再平衡過程，才能建立新的植物群落與魚類棲息地。但毋庸置疑的是，水壩的拆除使該河流鮭魚等珍稀魚類的洄游范圍擴大，產卵棲息地分布增多，種群數量極大提升。除了魚類棲息地的修復以外，水壩的拆除重新開放了8 km多的可漂流河段，每年吸引約2.5萬人前來參與皮劃艇漂流等項目，成為一個頗具吸引力并拉動旅游收入的項目。對于來此游憩的人，漂流經過原壩址是一種獨特的體驗，河谷兩岸的巖壁、恢復中的植被群落與清澈湍急的水流，讓人感嘆這些活躍的生機曾淹沒在水庫平靜的水面之下[16]。

3.3 中國案例分析與保護策略

三江源地區瑪多縣黃河源水電站的拆除是因為三江源國家公園的建立對生態保護提出了更高要求，同時大電網的投入使用也讓水電站失去效益，因此1998年開工建設、2001年投入使用的黃河源水電站在2017年得到拆除。可見，對于中國部分自然與風景價值突出的河流或部分河段，根據水利工程的經濟效益與生命周期，應有計劃地退役并拆除效能低及老化嚴重的水利設施，使河流得到生態修復與整體保護。具體保護策略包括：

a. 多學科參與合作下的河流生態修復。以往對水壩的除險加固是水利專業的重要工作內容，未來伴隨著對河流生態修復的日益重視，對退役或功能不良的水利設施的拆除、改造，和對河流生態系統的修復，將成為水利水電工程、生態學、環境科學、風景園林等學科交叉研究的熱點，也需要各學科的合作，包括水利工程師、水文生態學家、魚類專家、河流地形地貌專家、風景園林師、歷史保護及考古地質專家、大壩安全工程人員及施工管理者等。

b. 不同地區和類型的河流修復試點項目的開展。可以預見，中國在未來會有更多的河流需要進行生態修復，而目前對于拆除水壩和河流修復的綜合多學科研究基礎還不夠。應開展在各種氣候、水文和生態條件下的不同地區和類型的河流生態修復試點。以西部河流為對象，進行類似美國白鮭魚河這樣的試點和示范項目研究，可積累該領域的實踐經驗，逐步推動中國河流與流域生態修復理論的完善與技術的成熟。

4 中國西部河流自然風景價值保護建議

中國西部是重要的水資源安全戰略地區，也是最具荒野特征的河流分布區，因此在中國西部實施河流自然風景價值保護十分必要，其意義體現在基于可持續發展和生態文明價值觀下的對河流價值的更高層次認識。

a. 對于 “自然型”河流保護模式，需要轉變價值觀與發展觀，即從“西部大開發”的資源開發觀向“嚴守底線，保護優先”的平衡發展觀轉變。具體建議：①河流保護應與國家主體功能區規劃、國土空間規劃緊密結合；②梳理河流和國家公園與自然保護地體系的關系(如國家公園、自然保護區、風景名勝區、地質公園、森林公園及其他類型保護地、生態功能區)，對保護地界內河流或流經重要生態功能區的河流，應作為禁止開發區立法實施嚴格保護，杜絕各類開發行為；③進行包含自然風景價值在內的環境影響評價、科學的河流資源普查和評價，識別水生態敏感區與價值資源分布區，整合涉河保護地的類型與空間范圍；④適度發展自然生態科普體驗項目。

b. 對于 “共生型”河流保護模式，應首先從單一約束型治河觀向河流生態系統服務保護轉變，從低收益高消耗型向高收益低影響型發展轉變，建立在尊重河流自然過程前提下的“人水共生”河流管理模式。具體建議：①根據社會經濟和自然保護目標對河流分類；②以河流自然流域(匯水單元)為依據，基于水文、地質、生物、審美等標準進行河流空間結構與功能識別，保障需保護的山體、植被與河流生境完整性，劃定河流保護與管理邊界；③對于河流或河段上是否允許工程建設，應加強第三方環評機構的公正客觀性，強化基于科研的工程適宜性評估與環保法律訴訟體系；④遠期應出臺河流保護立法。

c. 對于 “修復型”河流保護模式，對具有較高價值但已受干擾或破壞的河流，應基于水利工程退役推動河流生態修復。具體建議：①應從支流開始，逐步到流域，對河流水量、水質、生物多樣性、生態系統等實施生態修復；②建立多學科合作團隊，對河流退役水壩的前后生態評估與生態修復進行全程跟蹤與研究； ③采取公共參與的方式，鼓勵當地居民與本土機構參與河流生態保護與修復；④廣泛合作協同管理，以“河長制”為重要抓手，將河流自然風景價值保護納入其工作職責，配備相應生態學、水文學、環境學、風景園林學的專業技術力量，推動全職、專業化的河流保護與管理隊伍的建立。

5 結 語

與美國及其他新大陸國家相比，中國河流的保護具有特殊性。①在人地關系上，不同于地廣人稀的新大陸國家，至今仍保留較多原始的荒野土地及河流，中國人口密度高，河流開發歷史悠久，河流承載的功能更為復合，因此絕大多數河流已經過不同程度地工程化改造，自然流淌的河流早已難覓，西部保留的少量具有較高自然風景價值的河流彌足珍貴；②在功能價值上，美國等國的野生風景河流保護體系是河流管理成熟階段的標志，是隨著環境保護意識的提高而逐步出現的，雖然近年來中國中央政府對生態環境保護愈加重視，但河流管理仍要首先滿足防洪減災、水資源和能源供給等需求，在水生態保護與水環境治理方面仍有許多需要協調解決的難題，包括利益博弈、管理體制優化等，這與整體社會的發展與轉型息息相關，難以短期一蹴而就；③在文化差異上，在世界已建立河流保護體系的國家，公眾對戶外運動的熱愛及荒野審美，產生了更多的河流保護與休閑游憩需求，也是其保護河流的動力之一，然而國人目前還沒有形成十分普遍的河流游憩需求，同時東方人的自然審美也與西方荒野審美有異，這使得河流保護的動機、目的、方式會有所不同。

因此，河流保護的策略也需要因地制宜，在借鑒世界成熟河流保護管理體系的同時，需結合中國河流保護管理的現狀與發展趨勢，根據不同的河流特征，采取“自然型”“共生型”或“修復型”的保護模式。