水電于國家的意義不僅僅是一種清潔能源
——“水電妖魔化”嚴重阻礙著我國水安全保障能力的提升

王 亦 楠

(國務院發展研究中心資源與環境政策研究所,北京 100010)

1 對于水電開發不可替代的重大戰略意義當前普遍存在以下三個認識不足

(1)沒有認識到：我國水資源短缺形勢異常嚴峻，已經危及國家安全和糧食安全。

水是無法替代的基礎性自然資源和戰略性經濟資源，是生態環境的控制性要素，是人類和一切生物賴以生存的基本物質條件。作為世界上人口最多的發展中國家，中國要用僅占世界6%的水資源養活世界20%的人口，人均水資源量僅為世界平均水平的1/4。除了水資源總量嚴重不足外，中國水資源的空間分布與土地、人口和生產力布局嚴重錯位，而且水資源量年際差別大，年內分配則相差更為懸殊，致使洪旱災害的威脅特別嚴重。

近30多年來，隨著經濟社會快速發展，水資源短缺對國計民生各個領域的制約越來越大。在目前的正常需要且不超采地下水的情況下，正常年份全國缺水量達500億m3/a，全國600多座城市中2/3供水不足，嚴重缺水城市達110座。京津冀地區水資源僅占全國的1%，卻承載著全國2%的耕地、8%的人口和11%的經濟總量，人均水資源量大大低于國際“嚴重缺水”的警戒線，70%的用水依靠地下水超采。我國50%的耕地處于干旱、半干旱地區，水資源保障對糧食安全舉足輕重，而目前農業抵御洪旱災害的能力遠遠不夠，黃河流域的糧食減產尤為突出。因此，生產著全國總量56%的小麥、25%的玉米的冀魯豫三省必須靠超采地下水才能維持糧食生產。

英國《金融時報》早在2014年就指出“唯一能阻止中國奇跡的就是水”。2018年3月該報則進一步指出：“中國缺水危機迫在眉睫，可能產生比人口結構變化、債務問題和“去杠桿”嚴重得多的經濟、社會和政治后果…可以印鈔票，但印不出水”。同時提出很大的困惑：“為什么缺水在中國不是經濟前景研究的一個核心議題？不被認為是對經濟增長，進而對中國實力的一個制約因素？”

目前，我國實行的“最嚴格水資源管理制度”已將2020、2030年“用水總量控制目標”控制在人均約500 m3/a，按照國際標準屬于“嚴重缺水”狀態。如此嚴苛的水資源約束，如何保障糧食安全，實現工業化和經濟社會可持續發展？對中國乃至世界都是前所未有的挑戰。

(2)沒有認識到：沒有水資源保障，生態文明建設將是“皮之不存，毛將焉附”。

黨的十八大將生態文明建設提高到與政治、經濟、社會、文化建設同等重要的高度。2018年5月18日召開的全國生態環境保護大會又將生態文明建設提到“關系到中華民族永續發展的根本大計”“關系黨的使命宗旨的重大政治問題，關系民生的重大社會問題”的高度。建設生態文明已成為高度社會共識。但是，在水安全這一重大問題上，到底什么是有利于生態文明的？什么是有悖于生態文明的？目前還存在很大的分歧和爭議。比如目前關注的重點只是“水質的安全”，即“基本消滅城市黑臭水體、還給老百姓清水綠岸、魚翔淺底的景象”。而沒有注意到，如果沒有“水量的安全”，即水資源的充分保障，不僅“水質安全”的成效難于穩固，整個生態文明建設也將“皮之不存，毛將焉附”。因為，作為生態環境最重要的控制要素，水資源的短缺所造成的嚴重地下水超采會導致更嚴重的生態災難。

中國科學院測量與地球物理研究所利用重力衛星的最新觀測發現：華北平原地下水超采已高達60～80億t/a，且80%以上是難以恢復的深層地下水，超采面積高達7萬多km2，全國地下水超采已擴大到30多萬km2。地下水超采不像黑臭水體、空氣污染能馬上感覺到，但其后果卻非常嚴重：河道斷流、湖泊干涸、濕地萎縮、地面沉降、海水倒灌，進而導致地下水水質持續惡化。目前全國已有50多個城市發生地面沉降和地裂縫災害，沉降面積高達9.4萬km2；沿海地區頻頻發生海水倒灌，造成人民生活飲水困難、土地鹽漬化、農田減產或絕收，其中環渤海地區發展最為迅速，海水倒灌面積高達2 457 km2，比20世紀80年代末增加了62%。

(3)沒有認識到：解決水資源短缺的最根本途徑是盡快提高我國水資源的蓄存和調控能力。

縱觀國際實踐，任何一個發達國家，若沒有特殊的氣候地理環境形成天然水資源的充足保證，幾乎無一例外都必須依靠水庫大壩蓄水、跨流域調水來解決水資源的供應問題(即把豐水年/豐水期造成災害的洪水蓄存起來，變成枯水期/枯水年寶貴的水資源)。目前除了修建水庫大壩外，人類還沒有其他手段解決天然水資源時空分布不均的矛盾。

大型水庫在蓄積水資源的同時也積蓄了大量的勢能，在放水過程中，若不把這些能量用來發電，就會對水庫設施和下游邊坡造成巨大傷害。因此，大型水庫是現代社會不可缺少的重要基礎設施。水力發電只是水庫建設的副產品，既使不利用水庫進行發電，也必須建設足夠的蓄水水庫，單從發展清潔能源的角度來認識水電并不全面。正因為水電開發和水資源調控是密不可分的整體，所以，以人均庫容和水電開發程度為標志的水資源調控能力在國際上不僅不存在什么“警戒線”，反而是越高越好！發達國家水電的平均開發程度高達80%以上，部分國家，如瑞士、挪威等國甚至接近100%。發達國家良好的生態環境正是得益于水資源的優先開發、充分開發。

盡管我國目前擁有的水庫數量位居世界第一，但99%是水資源調控能力不高的中小型水庫，人均庫容和水電開發程度分別僅為發達國家平均水平的22%和50%左右。尤其值得關注的是國土面積、地表徑流總量相差不多的中美兩國在水資源調控能力上的巨大差距：中國9.8萬座水庫的總蓄水量僅為9 000億m3，而美國8.3萬座水庫的總蓄水量高達14 000億m3；中國大型水庫只有756座(數量僅占1%)，而美國的大型水庫則高達8 724座(數量占10.5%)，是我們的12倍；中國人均庫容僅為692 m3，而美國則高達4 245 m3。美國先天的人均水資源量是中國的5倍，但后天建設的人均庫容水平則是中國的7倍！

我國水資源調控能力與發達國家差距甚大，要從根本上解決我國的水資源短缺危機，當務之急不僅僅是“節流”——大力建設節水型社會、提高水資源利用效率，更重要、更根本的舉措則是“開源”，即盡快建設一批具有蓄存和調控功能的大型水利水電工程，既利用于水力發電，又能提升我國水資源的調控能力，從而大大增加我國可利用的水資源總量。特別需要指出的是：我國目前的人均用水量已低到國際標準“極度缺水”警戒線，節水潛力非常有限。如果認為“節水是解決我國水資源短缺問題的重要舉措和根本之策”，則是嚴重脫離國情水情的戰略誤判。

2 “水電妖魔化”“愚昧生態觀”嚴重阻礙著我國水安全保障能力的提升

(1)“水電妖魔化”的本質是背離“以人民為中心”的中央方針、將生態文明建設導入“生態愚昧”的歧途。

自然界的生態系統本身是一個多層次、多物種的復雜系統，且不同層次之間、不同種群之間的需求往往存在矛盾和沖突。比如，讓人無法忍受的惡臭垃圾場，卻是老鼠蒼蠅之類種群的理想生存環境。那么“保護生態”到底是該“以人為本”？還是“以老鼠蒼蠅為本”呢？其答案是肯定的。問題的關鍵在于“以誰為本”，就決定了惡臭垃圾場該不該處理。人類的一切活動(攔河筑壩、修路蓋樓、挖地種糧、采煤采油等等)都必然會改變自然界的原貌，而通過創新、協調使生態和人類生存環境變為更佳，就是以人為本。

黨的十九大報告明確指出：“新時代我國社會基本矛盾是人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾，必須堅持以人民為中心的發展思想，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”。全國生態環境保護大會確定的生態文明建設五大原則也明確回答：“良好生態環境是最普惠的民生福祉，堅持生態惠民、生態利民、生態為民”。2018年4月，習總書記再次考察長江時特別強調：不搞大開發不是不要開發，而是不搞破壞性開發，要走生態優先、綠色發展之路”“要堅持在發展中保護、在保護中發展，不能把生態環境保護和經濟發展割裂開來，更不能對立起來”等。

盡管中央方針很明確地表示“建設生態文明、保護生態環境”要“以人為本”“以人民為中心”，然而，興利除害、保護人民群眾免受洪旱災害威脅，為經濟社會可持續發展提供水資源保障的水利水電工程，近年來卻一直背負著“破壞生態”“為金山銀山不惜犧牲綠水青山”的罵名。若按照那些“拆掉所有堤壩、釋放自然的大腳”“保護江河原貌，人類最好啥也不要做，讓河流自由奔涌”等貌似尊重熱愛自然的“偽環保”理念和主張，生態文明建設必將走入“生態愚昧”的歧途——讓人類回歸到“靠天吃飯，聽天由命”，只能被動依附自然的“原始和諧”階段。

(2)“水電妖魔化”嚴重誤導了社會公眾，干擾了政府決策，嚴重制約著我國水資源短缺問題的解決。

近十多年來，“水電妖魔化”“愚昧生態觀”在社會上甚囂塵上，導致一些事關國家長治久安和生態環境保護的重大水利水電工程擱淺至今。比如：

★ 對推動長江經濟帶建設具有重大戰略意義、2003年就被列為優先開發的龍頭水庫——金沙江龍盤水電站。金沙江是長江上游河段，多年平均徑流量高達1 565億m3，是我國最大的戰略水源地。其中虎跳峽河段是整個長江干流上唯一具備“修建多年調節水庫”條件的河段。調節庫容215億m3、可控制445億m3年徑流量(相當于金沙江年徑流量的30%)的龍盤水庫，相當于在長江上游安了一個蓄豐補枯的“總開關”，對長江水資源合理配置具有不可替代的重要作用：可減少長江中下游的成災洪水130億m3，能夠極大地減輕在人口耕地密集區啟用蓄滯洪區的壓力，使長江干流川江-荊江河段在枯水期的航道寬度增加40～80 m，能夠大大緩解我國兩大淡水湖——鄱陽湖和洞庭湖濕地不斷萎縮、功能退化的狀況，同時為滇中引水工程提供可靠、穩定、經濟的水源。

盡管金沙江治理開發規劃從上世紀50年代就已開始，加快建設龍盤水庫的必要性和迫切性在國務院批準的《長江流域綜合利用規劃簡要報告》《長江流域綜合規劃(2012～2030)》及相關國家能源規劃中早已明確，但至今其仍未啟動。

★對精準脫貧、生態保護、邊疆穩定和區域跨越式發展具有不可替代作用的重大工程——怒江水電開發。怒江是我國十三個大型水電基地中唯一尚未開發的基地。十幾年前，極端環保組織將上游早已建設水電站、國家也在下游開發水電的怒江宣傳成“世界上唯一沒有建水壩的河流、最后一條生態江”，將水電開發與生態環境保護截然對立起來，導致怒江水電開發擱淺。如今十幾年過去，事實證明：水電“零開發”換來的并不是怒江兩岸的“綠水青山”和百姓安居的“世外桃源”，反而卻使整個怒江州陷入了“生態不斷惡化和貧困日益深重”的惡性循環之中。

今日怒江兩岸海拔2 000 m以下80%的森林植被已被砍光，全州1/5的土地已失去基本生存條件，水土流失面積高達30%，山洪、滑坡、泥石流隨處可見；當地群眾刀耕火種的原始生產方式只能依靠森林砍伐解決燃料來源和在峽谷中掠奪性開發土地；全州貧困人口達22萬人，6.3萬戶農戶還生活在人畜混居狀態，貧困發生率高達52%，經濟社會發展在全國30個民族自治州中倒數第二。與美國田納西流域在水電大開發前極度貧窮落后，卻富有水能礦產資源的境況非常相似。本可以創造中國版“田納西奇跡”的怒江流域卻成為當前脫貧攻堅異常艱巨、集中連片的深度貧困地區。

3 實現民族復興、建設現代化強國亟需在水安全問題上形成社會共識

(1)將解決水資源短缺問題的迫切性提高到國家安全高度。

水電于國家的意義不僅僅是一種清潔能源，而是直接關系著水安全、糧食安全、國家安全，關系著一個國家的經濟社會發展全局。對于我國這樣一個人多地少水少，又正處于全面建設小康社會的關鍵期，還要實現民族復興的發展中國家來說，解決好“人水矛盾”，使經濟社會可持續發展徹底擺脫水資源嚴重短缺、洪旱災害頻發的制約，比中國歷史上任何時期，與世界上所有已完成工業化的國家相比，其任務都要格外艱巨。

國內外的實踐充分證明：“綠水青山就是金山銀山”不是等出來的，而是要依靠科學技術和艱苦奮斗建設出來的。從根本上盡快解決水資源短缺的嚴重制約已是我國建設生態文明，維護國家安全的當務之急。當前亟需糾正“愚昧生態觀”“偽環保理念”繼續干擾、誤導國家決策；不能以“生態”名義在關注“魚、樹、草”的時候忘記了“以人為本”。比如，“生態保護控制紅線”“水資源開發利用紅線”的劃定絕不能以犧牲“國家安全底線”和“人民的生存發展底線”為代價，不能把“水資源開發”與“水資源使用或消耗”混為一談，把“水庫大壩的存在”與“保持河道生態流量”截然對立起來。

(2)盡早啟動、部署事關國家安全的大型水利水電工程。

“水利興而后天下可太平”“善治國者必治水”。無論古今中外，興水利、除水害歷來都是治國安邦的大事。能否解決好水的問題，很大程度上決定著國家政治穩定、經濟發展、民族融合、疆土開拓。

我國的四川、云南、青海、西藏等省(區)均為集中連片貧困區、深度貧困區最多的省(區)，但其恰恰是水能資源尚未開發或未充分開發的“富礦”所在。以水電開發為龍頭，帶動當地交通、航運、農業、旅游產業同步發展，是“發展生產和異地搬遷”，實現精準扶貧最有力的工程抓手，同時也是“一帶一路”倡議實施的重要支撐。黨的十九大報告已確立“2035年基本實現社會主義現代化、2050年建成社會主義現代化強國”的戰略目標，鑒于大型水電站工程建設需10 a左右甚至更長的時間，筆者建議黨中央應及早謀劃布局，選擇一批能保障國家長治久安、體現國家戰略意圖的重大工程加快前期工作、盡快開工建設。

(3)盡快完善有利于我國水資源開發的管理體制和機制。

國際政府間氣候變化專門委員會特約科學家伍德羅·克拉克在總結歐美國家能源轉型經驗時特別強調：“無形之手”托不起綠色經濟，能源產業的真正成本(如化石燃料的外部性成本)并不能在市場上得到體現，“對國家整體最優的能源方案”不會依靠市場自然而然的發生。正因為水電開發和水資源調控是密不可分的整體，水電開發具有防洪、供水、灌溉、航運等的巨大功效，和任何其他能源都無法替代的巨大經濟社會效益，所以，在高度推崇市場化、民主化的美國、法國，大型水電開發全部由國家主導，不允許私人資本進入，以避免市場化下的惡性競爭、利益博弈阻礙水電開發，影響國家的水資源調控。

我國“水資源時空分布不均，同生產力發展格局嚴重不相匹配”的國情，尤需在國家層面上實現水資源優化配置。水電開發的體制機制改革必須要考慮到防洪、供水、灌溉、航運等任何其他能源都無法替代的巨大經濟社會效益的發揮。“簡政放權”不是目的而是手段，必須以維護國家安全和根本利益為核心，“九龍治水”解決不了水資源短缺問題對國家安全維護和生態文明建設的制約。習總書記強調“供給側結構性改革是一場關系全局、關系長遠的攻堅戰”，其中一個關鍵就是處理好“政府與市場的關系”。如何“使市場在資源配置中起決定作用和更好地發揮政府作用”，在水的問題上尤為迫切。水利水電建設降速最終受損的不是水電行業本身，而是國家安全和人民群眾的切身利益。