旅游食品安全治理中行業自律的路徑維度

韓 鵬

(武漢職業技術學院，湖北 武漢 430073)

旅游食品安全是指游客在旅游過程中所消費的食品可能導致的各種安全問題，包括游客在旅行過程中在交通工具或者是景區就餐、在旅游過程中購買各種土特產食品或者自己采摘食品等主要方面[1]。由于當前國民收入水平迅速提高，旅游已經成為現代社會人們的主要消費方式和國民經濟的重要組成部分，與之相關聯的旅游食品安全也日益受到公眾和學界的關注。然而，當前對旅游食品安全的相關研究成果主要集中在對旅游食品安全保障的運行和國家監管方面[2-3]，而很少有人意識到旅游食品安全的行業自律管理的重要性。通過對旅游食品安全行業自律管理的必要性和在實踐中存在的困境進行分析，對于構建科學的行業自律管理的保障體系，進而為消費者提供更為安全的旅游食品具有重要的理論價值和實踐意義。

1 旅游食品安全治理中行業自律的實踐考察

對于旅游食品安全管理來說，中國到目前為止并沒有專門的立法，與其有關的法律法規主要包含于食品安全管理的法律框架之中。中國關于食品安全管理最重要的法律是2018年《中華人民共和國食品安全法》(以下簡稱《食品安全法》)以及與之配套的《中華人民共和國食品安全法實施條例》。另外，還有關于某個特定食品部門或食品安全環節的其他一些法律法規，如《國務院關于加強食品等產品安全監督管理的特別規定》《乳品質量安全監督管理條例》《流通環節食品安全監督管理辦法》《餐飲服務食品安全監督管理辦法》等。由于政府監管能力的有限性，行業自身的專業性和親和性，行業自律對于食品安全治理具有不可或缺的重要意義[4]，2018年《食品安全法》第9條中規定了食品行業協會的行業自律的義務，并規定了消費者協會和其他消費者組織對食品安全監督的權利。然而，《食品安全法》屬于食品安全治理的基本法律，其中并沒有專門針對旅游食品安全的專門規定，相關行業自律的規定僅僅涉及到食品行業，并不包括旅游行業自身的行業自律治理，從而使旅游食品安全治理中的行業自律基本上處于旅游行業自發管理的初級狀態。具體來說，旅游食品安全治理中的行業自律在實踐中主要存在以下問題。

1.1 缺乏規范行業自律管理的相關制度

規范而有效的制度的建立，是實現相應的治理目標的前提和基礎[5]。對于旅游食品安全治理的行業自律來說，規范的行業自律管理制度同樣是保障旅游食品安全的必要措施。然而，當前對于旅游食品安全治理的行業自律，缺乏規范行業自律管理的相關制度的狀況非常明顯。一方面，現行的2018年《食品安全法》第9條中的行業自律要求，僅僅涉及到食品行業，而對旅游行業協會的食品安全自律管理完全沒有規定。由于缺乏法律明確的義務界定，旅游行業協會的食品安全行業自律管理完全處于自我約束的初級狀態，還未真正走上法治化建設的軌道。另一方面，正是由于法律對于旅游行業食品安全自律管理規定的缺乏，旅游行業普遍認為旅游食品安全的治理主要是食品經營者的義務，與自身關系不大，旅游行業協會的相關章程和規定中對旅游食品安全的治理往往一筆帶過，沒有任何詳細的配套細則和操作規范，雖然很多旅游企業因為意識到旅游食品安全的重要性而制定了相關的食品安全管理制度，但一般只是旅游企業自身的食品安全治理行為，并未上升為旅游行業協會的自律管理制度。

1.2 缺乏專門的行業自律管理的專業人才和機構

專門的人才和機構，是提高治理效率和質量，從而保證相關治理目標實現的必要條件[6]。對于旅游食品安全治理的行業自律管理來說，專門的行業自律管理的專業人才和機構是其順利運作不可或缺的組成部分。然而，當前的旅游行業協會雖然并不否認自身對于旅游食品安全的自律管理職責，但并沒有為這種自律管理職責的實現建立專業的管理機構，也沒有設立專門的進行旅游食品安全行業自律管理人員。相關旅游食品安全治理的行業管理基本上與行業協會的其他管理事項混同，由非旅游食品安全管理的專業人員負責。

1.3 缺乏政府監管和行業自律之間的協調制度

政府監管是食品安全治理的關鍵組成部分[7]，根據《食品安全法》的規定，中國負責食品安全監管和協調的機構，是各級衛生部門以及相應的食品安全委員會，并沒有專門針對旅游食品安全管理設立法定的專門機構。但是，在2000年，國務院成立了負責全國假日旅游的協調機構，“全國假日旅游部國際協調會議”。該會議由國務院的副秘書長擔任召集人，由與旅游業相關的國際各部委包括旅游局、食品藥品監管局、安全生產監管局、氣象局、國家發展和改革委員會、商務部、公安部、鐵道部、衛生部、國家工商總局、國家質檢總局等18個部門的負責人組成。這個“協調會議”中，涉及到食品安全質量監督職能的部門就有食品藥品監督管理局、安全生產監管局、衛生部和國家質檢總局等，因此其對旅游食品安全管理同樣具有全國性的協調作用。旅游食品安全治理的行業自律管理過程中，必然涉及到諸多與政府監管部門產生交集的事項。如旅游食品安全的相關法律規定的落實、旅游食品安全事件發生后的處理，對重點旅游企業和食品企業的食品安全進行數據采集和檢查等，均需要政府監管和旅游行業協會的自律管理兩者間的密切配合和有效銜接才能保證相關事項的順利進行。然而，當前旅游食品安全治理中的政府監管和行業自律之間基本上不存在相應的協調制度，相關政府監管工作基本上都是由旅游食品安全的行政監管機關直接與相應的旅游企業和食品企業聯系處理，旅游行業協會并沒有通過行業自律的方式起到行政監管機關和相關旅游企業與食品企業之間的溝通和橋梁作用，更沒有發揮行業自律管理與政府監管之間的配合和協調作用。

2 旅游食品安全治理中行業自律失范的內在機理

當前旅游食品安全治理中的行業自律之所以出現上述管理示范的狀況，是與當前法律對旅游行業協會的自律管理缺乏必要的規定，以及旅游行業協會自身對旅游食品安全的行業自律管理缺乏必要的重視而造成的。具體來講，旅游食品安全治理中行業自律示范的內在機理包括以下主要內容。

2.1 旅游食品安全管理的特殊性未得到必要的重視

游客的流動性、旅游的時效性和地域性決定了旅游行業和旅游食品安全管理的特殊性。這一特殊性主要表現在以下3個方面：① 投訴難，被投訴主體不易確定。由于旅游食品經常在長途汽車、火車上，乃至完全無固定場所的攤販隨機售賣，相應的旅游食品安全投訴很難確定具體的食品經營者。② 取證難。經常出現旅游者在旅途中購買食品，而到家中才食用導致食品安全事故的情況，由于購買食品和食用食品兩個階段之間存在的較大的空間和時間間隔，導致食品安全取證異常困難。③ 執行難。游客有自己固定的行程安排，除非有重大食品安全事件，一般無法長時間停留在事發的旅游區配合執法，加上旅游區很多時候屬于落后偏遠地區，無證餐飲店和食品銷售點，乃至流動攤點眾多，根本無法對此類肇事的食品經營者進行精確查詢。旅游食品安全的這種特殊性決定了綜合性的食品安全監管很難對旅游食品安全進行深入有效的管理，而旅游行業協會作為連接旅游食品經營者和旅游消費者之間的紐帶，其行業自律管理對于旅游食品安全管理有著特殊重要的意義。然而，旅游食品安全管理的特殊性明顯沒有得到相關部門的必要重視，當前旅游食品安全治理的制度設計并沒有對旅游食品安全管理的特殊性進行認真考慮，仍然將旅游食品安全治理混同于普通的食品安全治理的制度之中。正是因為現行《食品安全法》及相關法律對于旅游食品安全治理中旅游行業協會的自律管理沒有任何制度性規定，從而造成在旅游行業協會自身的行業自律管理規定中，同樣缺乏對旅游食品安全進行治理的具體制度。因此，旅游食品安全管理的特殊性沒有得到相關部門和人員的重視，是旅游食品安全管理的行業自律管理制度缺乏的根本原因。

2.2 旅游食品安全管理的專業性受到人為的忽視

與普通食品安全管理主要考慮食品經營者對食品安全的控制不同，旅游食品安全因涉及到旅游行業的特殊性，對于食品的運輸配送，以及時效的要求等方面均有著更為嚴格和特殊的專業性要求。正是因為旅游食品安全不同于普通食品安全的專業性，決定了旅游食品安全的自律管理必須采取符合其特殊專業性要求的管理方式。對于旅游行業的自律管理來說，意味著不能將旅游食品安全的治理僅僅作為行業自律微不足道的協調內容，而將其實質性管理部分完全交由其他組織，如食品企業、旅游企業、食品行業協會或者政府組織等。旅游食品安全管理的專業性要求旅游行業協會在自律管理過程中應當充分發揮其對于旅游行業特殊性的專業性認知，并將這種專業性認知貫徹到旅游食品安全的行業自律管理過程中。然而，當前旅游食品安全管理的專業性明顯受到旅游行業協會在行業自律管理過程中的人為忽視，旅游行業協會并沒有意識到在旅游食品安全管理過程中發揮自身對于旅游行業特殊性專業性認知的重要性，從而在旅游食品安全管理的行業自律管理過程中，僅僅將其作為綜合性管理中的與自己關系不大的內容之一，根本就沒有考慮需要設置專門的管理機構和專業人員以提高旅游食品安全管理行業自律效果。

2.3 政府監管能力的有限性未被正確認知

政府監管資源和專業力量的有限性[8]，決定了其對旅游食品安全監管的有限性，必須充分整合旅游行業協會的自律管理能力，才能有效保證旅游食品安全監管的順利運作。然而，當前旅游食品安全治理中旅游行業自律管理同政府監管之間缺乏必要的協調制度，在很大程度上是因為政府監管能力的有限性未被正確認知。這種缺乏正確認知的情況在行政監管部門自身和旅游行業協會兩者中具有相應的表現。一方面，對于旅游食品安全治理的行政監管部門來說，其并未意識到自身在旅游食品安全治理過程中監管能力的有限性，從而未對旅游行業協會提出通過自律管理的方式對旅游食品安全監管的協調和配合要求；另一方面，對于旅游行業協會來說，其同樣因為缺乏對政府監管能力有限性的正確認知，從而未意識到自身配合和協調行政機關進行旅游食品安全監管進行自律管理的義務。由于行政監管部門和旅游行業協會對政府監管能力有限性正確認知的缺乏，導致旅游行業協會在旅游食品安全的行業自律管理過程中，根本沒有指定任何實質性的同政府監管進行有效協調的制度，使政府監管和行業自律管理不能有效配合和銜接，嚴重影響旅游食品安全治理的整體效能。

3 旅游食品安全治理中行業自律的實現進路

由于旅游行業協會在旅游食品安全行業自律管理中所具有的專業性和組織性優勢，對于旅游食品安全治理具有非常重要的作用。因此，有必要針對當前旅游食品安全治理中行業自律實踐中存在的問題，采取相應的進路保證旅游行業協會對于旅游食品安全治理的行業自律作用的實現。具體來講，旅游食品安全治理中行業自律的實現進路主要包括以下部分內容。

3.1 明確規定旅游食品安全行業自律管理的法定義務

為了解決當前缺乏規范旅游食品安全行業自律管理相關制度的問題，有必要改變當前對旅游食品安全特殊性缺乏重視的現狀，通過明確規定旅游食品安全行業自律管理的法定義務方式，促成科學有效的旅游食品安全行業自律管理制度的建立。首先，應當在當前《食品安全法》第9條食品行業協會自律管理相關規定的基礎上，增加旅游行業協會對旅游食品安全進行自律管理的專門規定，明確旅游行業協會對旅游食品安全自律管理的法定義務。其次，在《食品安全法》第9條增加旅游行業協會對旅游食品安全行業自律管理規定的基礎上，通過其他相關配套法律，如《食品安全法實施條例》《旅游食品安全管理條例》等相關條款的修改或制定，明確旅游行業協會對旅游食品安全自律管理的具體內容。最后，由旅游行業協會根據《食品安全法》及相關法律的規定，制定具體的旅游食品安全行業自律管理的可操作性規定。因此，通過明確規定旅游食品安全行業自律管理的法定義務的方式，即可以促使以《食品安全法》的相關規定為基礎、相關配套法律為框架、旅游行業協會的自律管理制度為具體內容的旅游食品安全治理行業自律管理制度體系的建立，為旅游食品安全治理的行業自律管理構建堅實的法治化制度基礎。

3.2 構建專門的旅游食品安全行業自律的機構和人才培養制度

要充分發揮旅游行業協會自律管理對于旅游食品安全治理的專業性優勢，就必須充分重視旅游食品安全治理的專業性，構建專門的旅游食品安全行業自律機構和人才培養制度。一方面，應當在旅游行業協會內部將旅游食品安全行業自律的職能獨立出來，成立專門的旅游食品安全行業自律管理機構，負責對旅游食品安全的內部管理和外部協調等職能。另一方面，建立專門的旅游食品安全行業自律管理人才的培養制度。首先，應當制定專門的旅游食品安全行業自律管理機構相關人員的準入資格制度，只有同時具備綜合性的食品安全管理知識和旅游食品安全管理特殊性專業知識的人員才能擔任旅游食品安全行業自律機構的工作人員。其次，制定相關專業人才的培訓制度。包括旅游食品安全行業自律管理人員的崗前培訓制度和工作過程中的業務培訓制度等。最后，制定相關專業人才的職業發展制度。為不同層次的相關專業人才設置不同的待遇，鼓勵相關專業人才通過培訓和學習的方式取得旅游食品安全管理相關的各種資格證書，通過業務能力和工作績效的提高獲得相應的晉升機會等。專門的旅游食品安全行業自律的機構和人才培養制度的構建，能夠充分發揮專業分工的優勢[9]，大大促進旅游食品安全治理中行業自律質量和效率的提高。

3.3 建立政府和行業協會共同監管的分工和銜接制度

現代政府監管能力的有限性，決定了行業協會自律管理在現代社會治理中的重要地位。因此，在旅游食品安全治理中，必須建立政府和行業協會共同監管的分工和銜接制度，才能有效扭轉當前行業自律管理同政府監管之間缺乏協調，從而不能有效配合的困境[10]。具體來講，旅游食品安全治理中的政府和行業協會共同監管的分工和銜接制度主要包括以下內容。首先，必須確立行業協會自律管理協助政府監管的原則。通過這一原則的確立，明確行業協會的自律管理有配合政府相關監管措施的法定義務。其次，明確政府監管和行業協會自律管理的相關分工，盡可能發揮行業協會自律管理對于政府監管的補充和促進作用。這意味著在旅游食品安全治理過程中，應當盡可能將行業協會能夠通過自律管理完成的事務交由行業協會通過自律管理完成，行政監管部門對于行業自律管理范圍內的事務，主要通過對行業協會的監管而不是直接對旅游企業進行監管。再次，明確行業協會自律管理對于政府監管措施的配合和落實的義務。如對于政府監管過程中的數據采集，以及相關處理措施的執行，行業協會在自律管理制度中應當明確規定自身督促相關旅游企業及時完成政府監管要求的義務。最后，明確行業協會自律管理和政府監管兩者之間的銜接制度[11]。如對相關旅游食品安全問題的處理，行業協會通過自律管理發現問題后，應當立即向相關行政監管部門報告，并在行政監管部門處理之前并采取必要的控制措施，在行政監管部門接手之后應當及時將相關資料移交其處理等。通過政府和行業協會共同監管的分工和銜接制度的建立，使政府監管和行業自律兩者之間形成良性合力的狀態，充分利用政府和行業協會兩方面的旅游食品安全治理資源，促進旅游食品安全治理整體效能的提高。

4 結語

旅游行業的特殊性，決定了旅游食品安全相對于普通食品安全的特殊性。相對于其他治理方式來說，旅游行業協會對旅游食品安全的行業自律管理具有專業性和組織性方面的優勢，從而對于旅游食品安全的治理具有特殊重要的意義。通過對旅游食品安全治理中行業自律的實踐現狀進行分析，可以發現其中存在的問題及產生這些問題的內在原因。針對這些問題提出完善旅游食品安全治理中行業自律管理的相關對策，對于當前旅游食品安全治理質效的提高具有重要的參考和借鑒意義。