中國食品安全監管的問題審視與機制向度

羅 輝

(中共重慶市長壽區委黨校，重慶 401220)

近年來，中國乃至全球食品安全問題一直成為困擾整個社會公眾的突出問題和政府行政管理行為的規制重點。對此，中國政府進行積極努力，通過創新政府治理理念與優化服務效能，在治理體系和治理機制層面已取得了顯著成效，并重點在聽證等行政程序上進行了完善，為食品安全領域的行政管理行為和行政執法行為提供了基本依據，提高了治理的法治化水平與制度的實際效能。同時，2015年實施的新食品安全法也因此對因為食品安全檢查而引發的行政處罰糾紛進行了規定，其在法治維度上為食品安全治理加強了制度保障，這標志著以完善食品監管法律體系為核心的中國特色社會主義程序法治又取得了重大進展，并同時推進與提升了社會治理能力的現代化及其水平。因此，對中國食品安全管理上存在的問題進行深入分析，進而提出切實的化解路徑。

1 中國食品安全監管的現實困境

目前，中國在食品安全治理層面構建了完善的制度體系，但由于受到諸多因素的制約，實踐中仍舊存在的信息公開程度有待繼續拓展、食品召回制度缺乏可操作性行政監管體制導致主體不統一等現實問題。

1.1 信息公開程度有待繼續拓展

中國《食品安全法》第118條雖然對食品安全信息公開制度進行了相應的規定，但其僅限于政務信息公開，并對信息發布的權限和分工進行了初步的規定，不僅沒有對食品安全事故發生時食品安全行政管理機關同公眾進行溝通和協調的具體法律規定，而且有關食品的立法也僅僅是借助網絡平臺這一單一模式公布草案的方式收集公眾的意見[1]。這種模式不僅可能導致食品安全事故處理過程中公眾對行政管理部門的不信任，從而可能會導致事故的損害進一步擴大，而且會因為對具體的立法意圖缺乏相應的了解而不能較好地理解并嚴格遵守法律，導致出現食品安全行政部門管理效能的降低問題。

1.2 食品召回制度缺乏可操作性

中國僅在《食品安全法》第63條及相關法律中對食品召回制度進行了概括性的規定，雖然國家食品藥品監督管理總局在2015年制訂了更詳細的《食品召回管理辦法》，但對食品召回制度的規定卻存在較為抽象，從而表現為可操作性不強的問題。當然，為解決這一問題，《食品召回管理辦法》進一步詳細規定了其具體的操作程序，但由于其立法層次過低，并且僅是國家食品藥品監督管理總局出臺的實施規定，在執行主體的設置上與賦權上，基本上將其局限在食品藥品監督管理系統內部，未能與問題食品召回制度應有的其他執行主體進行有效協調[2]。因此，從總體上來論析，中國現行的問題食品召回制度在操作性層面存在嚴重的不夠具體、執法主體不夠合理而導致的缺乏可操作性問題，實踐中表現為很少見到對食品召回事件的有關報道，這就表明現行的問題食品召回制度面臨嚴重的可操作性實施困境，進而出現該規定被嚴重虛置現象，亟待對此進行研究。

1.3 行政監管體制導致主體不統一

根據中國現有《食品安全法》第5條、第6條及其他有關法律的規定，中國的食品安全管理職能分別由衛生、食品藥品監督管理、農業、質量監督等部門分別負責。然而，任何一個部門均沒有被授予統一協調的法定職能。而且，承擔不同食品安全管理職能的行政部門并不是實行的垂直領導，而是在當地政府的領導下進行工作。這種多頭管理和橫向分割的行政管理體制，是造成中國目前食品安全管理效率低下和食品安全事件頻發的重要原因之一。

1.4 食品安全可追溯體系尚未真正建立

中國《食品安全法》第42條及相關法律雖然也對建立食品安全可追溯制度進行了具體規定，但內容相對過于抽象，缺乏最基本的可操作性，截至目前，僅部分規模較大的食品企業建立該項制度，因此可以認為，食品安全可追溯體系多數并未實質建立，并且建立的可追溯體系也存在明顯差異，個別企業實施了較為嚴格的HACCP和GMP認證，以及是ISO9000質量體系認證或者是ISO14000環境認證，部分企業沒建立該項制度，而是直接沿用企業以前制定的安全質量管理制度。因此，從介紹的情況來看，這種食品安全可追溯體系表現出覆蓋面不足且存在差異較大現象，導致對食品安全過程監管出現較大的漏洞，在一定意義明上顯降低了行政監管的實際效率[3]。

2 美國食品安全監管的制度樣態

從國際視野來看，在食品安全規制的法律體系構建與機制設置上，美國進行了為期上百年的探索與完善，其在食品安全管理上取得了顯著成效，進而形成了較為完善的法律體系、嚴密的食品安全行政監管體系，建立了相應的法律與行政監管制度，詳述如下[4]。

2.1 問題食品召回制度

在美國的食品安全管理中，問題食品召回制度是其對食品進行安全管理的基本制度，主要法律有《聯邦食品、藥品和化妝品法》《聯邦肉制品檢驗法》《禽肉制品檢驗法》等，均規定了問題食品召回制度。具體來看，涵蓋兩種主要情況：一是生產經營者發現問題并向食品安全檢驗署或食品藥品管理局主動報告，并由其對危害程度進行評估，之后據此制定食品召回實施方案，且要求給予立即執行[5]；二是于消費者舉報或者源于行政機關開展執法時自我發現，此時是由食品安全檢驗署或食品藥品管理局對問題食品核實并對危害程度實施評估，以此制定食品召回計劃，嚴格命令生產經營者采取銷毀、補救、對消費者進行經濟補償等一系列重要措施。

2.2 食品安全有關信息的公開機制

美國的食品安全信息公開制度肇始于1971年美國食品藥品管理局將其絕大多數食品安全文件對大眾進行公開這一決定。歷經近40余年的演進完善，其目前已建立了一整套體系完善、運行有效的食品信息公開制度，具體如下。

2.2.1 行政監管 通過檢索，自1971年開始，美國食品藥品管理局基于行政監管的需求問題，實行食品安全監管文件公開制度，允許公眾查詢，之后，美國食品安全管理的相關行政機構在制度實踐的基礎上已經形成了將其食品安全管理的原始文件，如原始質量檢測報告采取直接上傳到其門戶網站等方式進行公示，確保公眾可以隨時查閱[6]。

2.2.2 立法信息 在立法信息的處理上，美國則是將其在有關網站進行公布，為普通民眾了解并提供相應的意見提供有效渠道與參與機制。而對重要的立法，更是召開聽證會搜集公眾的意見和建議。這一機制運用的目的在于可以最大化地匯集各利益相關方的意見，之后推進并確保出臺的法律法規可以得到盡可能多的民眾理解與支持，同時也確保與實現了立法的科學性與民眾參與問題，極大地提升了其可接受性。

2.2.3 公眾信息溝通 基于確保最大限度地促進食品安全行政管理機構的執法行為獲得民眾的理解和支持這一初衷，以美國食品藥品管理局為主的食品安全管理機構高度重視構建保持與公眾信息溝通的暢通機制。這樣，食品安全事件如一旦出現，行政管理部門將可以有效利用這一機制對民眾公開事情的具體信息，進而取得民眾對政府所采取的食品安全管理行為的諒解與支持，可以避免出現民眾的緊張情緒和對政府的抵制甚至誘發群體事件[7]。

2.3 農產品質量安全的可追溯制度

研究[8]發現，美國食品安全可追溯制度首次出現在2002年制定的《生物反恐法案》中，這一制度性規定對美國食品藥品管理局進行了多項授權，其可以制定與食品安全有關的具體規定。按照這一法案，美國食品藥品管理局合計制訂了涉及食品安全的3部規定，完成了其農產品質量安全可追溯制度的構建。實踐中，基于多數食品的基本原材料均是來源于各種農產品這一實際，該制度的建立為保障美國的食品安全問題提供了可靠的制度依據。

從立法目的來論，《生物反恐法案》將食品安全保障的重要性提升到國家安全的戰略高度，其目標在于建立一整套“從農場到餐桌”的具有過程監管性質的覆蓋食品原材料生產到最終到達消費者的整個食品運行過程的風險管理機制，進而確保對每一個食品安全環節均能得到有效監控。而制度的具體規定層面，基于實現對食品生產經營全過程安全風險的有效控制這一制度目標，其強制性要求農產品種植與食品生產企業必須在規定的最后期限內建立與其企業相應的質量安全可追溯制度。具體來看，該制度對農產品種植、食品生產包裝，以及食品運輸銷售的質量安全管理均進行了詳細具體的規定，即是分別推行良好農業操作規范、良好生產操作規范和危害研究及其關鍵點控制等為核心的食品安全認證體系，以此確保所有環節在出現食品安全問題的第一時間，均可迅速找到有關責任者并及時查找與發現相應問題的發生原因[9]。同時，為了提高制度保障的體系化，該制度對進口食品的安全管理、食品安全違法行為和食品標簽的基本要求也進行了詳細規定。

3 中國食品安全問題治理的機制向度

前文已經述及，中國現行食品安全的治理上存在行政監管體制混亂、 尚未有效建立食品安全可追溯體系等層面的突出問題。因此，中國應從優化與構建全方位的信息公開制度、改進與細化問題食品召回制度等方面對食品安全問題進行有效治理，進而形成監管的長效機制，實現對其治理的系統化、制度化與法治化。

3.1 優化與構建全方位的信息公開制度

基于中國當前食品安全治理方面信息公開程度存在嚴重不足的基本現實，應該建立行政管理機關與公眾的溝通渠道，確保現信息共享以實推進互相理解與配合上進行機制優化與創新。具體來論，可以從兩個維度進行：第一，針對政務信息公開問題，應在有關法律中規定行政管理機關與公眾溝通的具體程序，特別是食品安全事故中雙方溝通和協調的詳細步驟及其要求，進而以建立互信為聯系基礎實現互相監督與配合，確保提升食品安全管理的效能。第二，在食品安全立法信息公開上，第一步是依托網站公布相應的草案，而針對某一局部的可以直接影響消費者與食品生產經營者利益的食品安全立法，通過聽證會以及座談會的形式與公眾充分的交流則其必要性和可行性，在此過程中，需要對重要的意見進行必要且清晰的闡述[10]。這樣，既能確保公眾充分參與，又在此基礎上實現了普法目標，提升了該相關法律實施及其效果的可接受性。

3.2 改進與細化問題食品召回制度

目前，中國食品安全監管上，問題食品召回制度存在需要進一步完善的問題，實現其可操作性層面的優化。具體來看，可以從3個方面進行完善與細化。

第一，提升食品召回制度的立法位階。對這一問題，可以以現行的《食品召回管理辦法》為基礎，進一步制定由國務院直接頒布的《食品召回管理條例》，目的是徹底解決《食品召回管理辦法》規定的執法主體僅僅局限于食品藥品監督管理系統內部，從而導致與有關部門的協調與配合上存在不足等制度供給有限問題，實現職責權限的有效整合，提高執行效率與制度效能。

第二，修改食品召回制度的相關條款。當前，在食品安全監管領域，部門職責分工不協調統一問題十分突出，對此，可以通過修改《食品召回管理辦法》予以完善，即依據《食品安全法》的相關條款，增加食品藥品監督管理部門之外的其他部門職責分工，以及由食品藥品監督管理部門進行統一協調等有關內容。

第三，創新食品召回制度的宣傳工作機制。實踐中，由于普法、法律實施環境等需要繼續優化，中國社會公眾對食品召回制度的內容、運行現狀和制度效果存在缺乏認知問題，對此，應建立以司法行政部門為主導和核心的宣傳工作機制，依托長效機制在消費者和食品生產經營者中對問題食品召回制度開展宣傳，促進與實現社會公眾對問題食品召回制度的理解、支持和參與。同時，應特別要求中國企業和在中國境內從事生產經營的國外大型食品生產企業加強宣傳和教育創新監管模式，進而實現企業外部監督與企業內部自覺實施該制度的有效互動與良好制度效能[11]。

3.3 理順與整合行政監管的部門職責

在行政監管上，通過對該項制度的梳理，美國的規定是由總統食品安全顧問委員會進行統一協調，有關行政管理部門負責實施，且對各級行政管理機構的管理上是采取與地方政府保持獨立的垂直管理機制[12]。具體到中國層面，針對中國食品安全管理的方面多頭治理現狀，可以在現實基礎上有選擇性地借鑒美國的行政管理機制，在《食品安全法》及相關法律中明確食品安全監管工作是由食品安全委員會或食品藥品監督管理行政部門負責實施統一協調，而各有關食品安全管理部門實行直接對上級部門負責的垂直領導方式，進而從制度層面解決目前食品安全管理中的多頭管理與橫向分割困境，確保有效建立管理權限統一與運行高效的食品安全行政治理機制，實現對該弊端的源頭治理。

3.4 建立與推行食品安全可追溯體系的強制制度

美國對食品安全監管上，依據“農田到餐桌”的全過程監管理念，建立并推進農產品質量安全可追溯制度的落地實施，并取得了有效的實施效果。對此，針對中國當前食品安全可追溯體系尚未真正建立的現狀，有必要在充分貫徹《食品安全法》第42條精神的基礎上，充分借鑒美國農產品質量安全可追溯制度的理念與做法，對食品生產經營者強制推行統一的GAP、GMP和HACCP認證體系，并規定建立的最后期限，否則，依法要求其立即整改并作出相應行政處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任[13]。推行強制性的統一食品安全可追溯體系，可以在最大程度上控制食品安全過程管理中的諸多節點性的風險，進而確保實現食品行政管理部門的監管效能，對突發性食品安全事件進行及時與有效的管控。

4 結語

整體來論，在全球治理的理念下，反觀全球與中國的食品安全治理的現狀、存在的問題，從中國的視角來看，應在推進以食品安全治理為重要組成部分的社會治理體系的完善基礎上，進而提升以中國政府為主導和核心的食品安全治理能力的現代化。針對中國食品安全治理層面的問題和存在的深層次原因，從理順與整合行政監管的部門職責、建立與推行食品安全可追溯體系的強制制度等四維向度保障食品安全治理目標的有效有序實現，但對其制度實施的實際效果和制度目標的評價監測仍需實踐的進一步檢驗。