我國儲備水權的作用與配置模式

洪昌紅，黃本勝，邱 靜，蘆妍婷，黃鋒華

(1.廣東省水利水電科學研究院, 廣東 廣州 510610; 2.廣東省水動力學應用研究重點實驗室，廣東 廣州 510610；3.河口水利技術國家地方聯合工程實驗室, 廣東 廣州 510610)

在我國實行最嚴格水資源管理制度的背景下，通過控制用水總量和提高水資源利用率節約水資源，以及通過盤活用水權指標建立水資源儲備機制來協調區域內未來的發展用水需求，是我國眾多地方政府基于水資源利用形勢的戰略考量，符合我國當前及未來對水資源開發利用和管理的時代要求。同時，在我國探索建立水權制度的前提下，水的資源價值將會不斷提升，在水資源緊缺的區域，傳統的水資源無償分配的模式已經逐漸難以適應最嚴格水資源管理制度和正在建立的水權制度[1-2]。水資源的有償配置是水資源分配模式的重要改革，也是體現水資源價值和改變傳統用水理念的重要途徑，作為戰略儲備的水資源有償和競爭性配置將是我國各級政府解決未來新增用水需求探索的新方向。然而，目前國家在是否應該預留水權的問題上存在著分歧[3]，尤其是對儲備水權的建立渠道和分配模式的研究較少。本文結合廣東省儲備水權競爭性配置研究與實踐，對政府儲備定義、作用、來源和配置模式等進行系統梳理和探索研究。

1 儲備水權的定義

在探討初始水權分配原則的過程中，很多學者提出了政府預留水量原則。王浩等[3]認為，考慮到維護代際公平、平衡調節手段、應急戰略儲備、促進節約用水等因素，國家在對水權進行初始分配時應預留儲備一定水權。范可旭等[4]在研究長江流域初始水權分配時,提出政府預留一部分用水權的原則。石玉波[5]認為不同地區經濟發展程度存在差異，需水發生的時段也有所不同，人口增長和異地遷移會產生新的水資源基本需求，水資源配置要適當留有余地,中央政府應保留這部分預留資源的水權，以滿足經濟社會后續發展的需求。周曄等[5]從政府預留水量的動因和意義出發，認為政府預留儲備是水權的一種物質表現形式，也是水權的一種載體，它是指在初始水權分配時，為了應對經濟社會發展中的不可預見因素和各種緊急情況下水資源的非常規需求而由政府予以控制的水權。

雖然部分學者在討論初始水權分配時，提出了預留儲備水權的原則和提議，部分省市在水權分配時也考慮了預留一部水量指標作為區域后續發展的儲備水權，但是以上原則和概念基本是基于初始水權分配時以政府預留的形式為依托，仍是基于行政配置手段。隨著我國在資源市場化配置領域的深化改革，水權試點改革在全國7個省市已經展開，市場在資源配置中的作用愈發明顯，儲備水權的作用及來源也隨之發生變化，除了通過初始水權分配時的行政預留以外，還可以通過水資源再配置時的合法回收和市場回購等途徑豐富儲備水權[7]。因此，筆者認為，儲備水權是指為了保障經濟社會可持續發展以及促進產業結構調整和水市場調控，通過初始水權分配時預留、政府回收以及市場回購等途徑獲得的儲備水資源使用權，政府儲備水權與區域水權處于同一層面，是完整的初始水權體系的重要組成部分。

2 儲備水權的作用與特征

隨著我國水權制度的逐漸完善以及水市場的不斷培育，市場在水資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用的經濟體制改革核心問題已經明確，在此背景下，儲備水權的作用已由傳統的保障社會經濟可持續發展的需求，逐漸發展到促進產業結構調整和水市場調節等。

2.1 保障未來發展的需求

在我國實行最嚴格水資源管理制度和推行水權交易的背景下，控制用水總量和利用市場手段盤活用水指標是平衡區域水資源開發利用和社會經濟發展的重要手段，因此，在用水總量控制的前提下如何保障社會經濟可持續發展對水資源的需求是儲備水權作用的重要體現。當一個地區有重大戰略布局或調整(如國家級新區或工業園區建設)時，或者有重大用水項目新建時，由于這些戰略布局、調整和工程建設往往具有較長的規劃和建設周期，政府在水權分配時需要考慮這些規劃工程建設的用水權。若政府未建立水權儲備機制，當水權完全分配之后，政府若通過調整現狀用水模式，或臨時從市場購買大量水權用于重大項目用水，極易激發現有用水戶間的矛盾，或抬高水權市場價格，不利于維持區域的用水格局平衡。若政府在規劃或者建設重大工程之前，建立水權儲備機制，可以有效保障區域未來經濟社會發展的用水權，也可以有效保障重大戰略調整和重大工程建設的用水需求。

2.2 促進產業結構調整

產業結構調整對水資源利用總量變化具有較大影響，產業結構演進會帶動用水量、用水結構、用水效率和效益的變化[8-9]。反之，水資源的合理配置也可以促進產業結構調整，尤其是通過設置用水效率準入條件等方式為區域內的用水戶配置水權，可以合理引導產業進入和遷移，實現區域產業升級與優化。通過建立政府儲備水權機制，采用競爭性有償配置等方式，明晰儲備水權配置的競爭性條件，可以向符合國家和地方產業政策且用水效率達到行業領域領先水平的項目傾斜，禁止或限制向高耗水、高污染、低產值的行業或項目配置儲備水權。因此，通過建立儲備水權機制，可以有效控制有限的水權指標配置方向，促進產業結構升級改造，淘汰落后的產能，提高用水效率。

2.3 調節水市場

通過水市場來配置水資源是一種高效的水資源配置方式，但由于受水市場外部性、水資源公共產品屬性以及傳統文化和地方習俗等多重因素的影響，水市場在運行過程中會出現市場失靈的現象[10]。水市場失靈的原因主要是水市場存在外部性、市場本身存在壟斷性風險、水市場存在信息不完全及高昂的交易費用、水資源具有公共產品屬性以及傳統文化和習俗影響等，而且水資源的這些特殊性和復雜性使水市場失靈的可能性比一般的商品市場更大。政府為防止市場的過度動蕩，可加強對水資源和水市場的宏觀管理，并通過動用政府儲備水權來平抑、干預和調節水市場的供需關系。通過動用政府儲備水權，可以改變水資源的供求關系，影響市場價格，使價格保持在一個相對穩定的水平。可見，政府儲備水權是再生產不斷進行的條件，是經濟可持續發展的保障。

3 儲備水權的來源

根據我國水權制度建設的實踐和需求，目前政府儲備水權的來源主要可以分為政府預留、市場回購以及社會回收等3個途徑。

3.1 政府預留

政府在水權初始分配時預留一部分用水指標是儲備水權獲取的最原始途徑。進入21世紀以來，隨著我國第二次水資源綜合規劃的開展、最嚴格水資源管理制度用水總量控制指標的分配，以及國家2014年以來開展的水權試點工作，我國許多流域或區域陸續開展了初始水權分配工作，部分省市相繼開展了初始水權確權登記工作。在初始水權分配的過程中，眾多流域和區域政府基于對未來發展需求、非常規狀態下的應急需求和倒逼社會節水等因素的考慮，探索性地預留了政府儲備水權，以保障后續發展和應急所需。同時，除了流域和省級人民政府在初始水權分配時考慮了儲備水權以外，我國眾多地市級人民政府在分配所轄縣(區)級區域初始水權時，也考慮了政府儲備水權。實踐表明，通過政府預留的手段建立水權儲備機制，不僅為保障各區域可持續發展起到了重要作用，而且也很大程度上倒逼了社會用水理念和用水方式轉變，從而促進社會節水和用水效率提高。由此可知，政府儲備水權是我國各級政府和水資源管理機構采用的常規手段， “十二五”期間的實踐也表明這是符合我國當前水資源管理的有效模式，具有很強的可行性和可操作性。

3.2 市場回購

除了政府預留以外，政府或者水權交易機構等可通過市場平臺購買用水戶或區域政府采取節水措施節約出來的水權，并納入政府儲備水權范疇，進行二次再分配或者出售。《水權交易管理暫行辦法》第十九條明確提出：縣級以上地方人民政府或者其授權的部門、單位，可以通過政府投資節水形式回購取水權，也可以回購取水單位和個人投資節約的取水權。回購的取水權，應當優先保證生活用水和生態用水；尚有余量的，可以通過市場競爭方式進行配置。這意味著建立和推廣水權回購機制是我國水權制度建設的重要內容之一，水權市場回購也是各級政府儲備水權補充的重要來源之一。在目前我國水市場培育的初級階段，政府或者第三方機構通過市場手段回購水權進行有償出讓，是培育水市場的重要手段，是市場在水資源配置中發揮決定性作用和更好發揮政府作用的重要體現；同時，儲備水權市場回購可以讓用水戶在節水中得到更多實惠，從而提高用水單位和區域政府節水的積極性和能動性[11]，實現從“要我節水”向“我要節水”轉變。

3.3 政府回收

政府回收水權也是儲備水權補充的重要來源之一。政府回收水權的途徑有多種，其中最主要方式有兩種，一是將已分配至用水戶“占而不用”的社會閑散用水指標回收，二是政府通過投資節水改造等工程措施將節余的用水指標回收。政府投資節水改造工程來回收水權還可以通過多種投融資模式，實現節約水權的比例分成，其中政府出資部分節約所得的水權可以直接回收，而社會資本參與的分成部分，政府可以考慮通過市場回購的形式納入政府儲備水權，也可以通過市場交易的形式進行水權交易，進而調動社會資本投入節水改造工程的積極性，從而提高全社會用水效率，促進節水型社會建設。

4 儲備水權配置模式

根據儲備水權的獲取途徑，水權再配置具有無償、有償或者無償和有償相結合3種模式。此外，根據儲備水權的特點和用途，水權配置時需要考慮儲備資源的稀缺性和戰略性，考慮用水需求、用水效率、用水效益、退水產污等因素，因此，儲備水權的配置具有一定的競爭性和啟用條件。

4.1 無償配置模式

無償配置模式與傳統的水權配置模式類似，主要是政府通過行政手段將儲備的水權無償分配給有需求的用水戶(包括下一級區域政府)，但其配置的條件應該更為苛刻，需要在特定條件下才啟用儲備水權。對于政府預留形式獲得的儲備水權，可以通過無償的模式進行再配置，而對于政府回收社會閑置水權納入儲備范疇的水權，也可以考慮采用無償分配的模式進行再配置。儲備水權無償配置的對象應該優先考慮社會環境效益較高的重大民生工程或者對促進產業結構升級具有突出作用的項目，以保障儲備水權發揮保障社會可持續發展和促進產業結構調整的作用；同時，需要考慮社會弱勢群體(包括經濟相對落后地區和政府扶持產業)對儲備水權的需求[12]。

4.2 有償配置模式

儲備水權的有償配置模式是對我國水權無償配置模式的一種改革與創新，也是政府培育和調節水市場的重要手段，在我國水市場發育的初期可以發揮積極的作用，并可以通過市場手段倒逼用水戶節水，提高用水效率，促進節水型社會的建設。根據市場原則，對于政府從市場回購的儲備水權，可以通過有償配置的模式進行再配置，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用。對于政府通過投資節水工程回收而納入儲備范疇的水權，也可以根據“誰出資、誰受益”的原則，探索以有償配置的模式進行再配置。政府儲備水權有償配置的核心要素是水權價格的制定[13]，水權轉讓價格應該不低于市場回收成本或節水改造工程投資成本以及其他中間環節產生的費用。儲備水權有償配置的對象應該以重大工業項目或者區域政府建設的重點項目為主，以保障經濟社會可持續發展對水資源的合理需求。

此外，政府可以根據儲備水權建立的資金成本，實現無償和有償相結合的模式進行再配置。

4.3 競爭性配置模式

儲備水權作為一種戰略性發展用水的配置方式，需要打破傳統的水資源配置模式，儲備水權的啟用需要綜合考慮經濟社會可持續發展、水資源優化配置以及水環境承載力改善等多方面的需求，因此，儲備水權有償配置具有一定的競爭性，應該以用水總量控制、用水效率控制和水污染控制為導向，對受水區或用水戶的用水水平和用水需求提出更為嚴格的要求，即受水區需要滿足一定的門檻條件。政府配置儲備水權時，除了考慮價格因素以外，還需要綜合考慮產業政策、用水水平和水資源保護等因素，確定最具競爭力的一方或若干方獲取政府儲備水權，以促進整個轄區內水資源的高效配置、保護和促進社會經濟的可持續發展，以保障有限的資源發揮最佳的作用和能效[7]。對于采取無償配置模式再配置的儲備水權，需要重點對項目需水的合理性以及產生的社會環境效益設置競爭性條件；對于采取有償配置模式進行再配置的儲備水權，需要重點對項目需水的合理性以及用水效率設置競爭性條件，從而提高社會整體的用水效率。

5 展 望

儲備水權機制在保障經濟社會發展、促進產業結構調整和培育水市場等方面均起到了重要作用。目前，我國已有多個省市(自治區)正在探索建立水權儲備制度，內蒙古自治區和河南省均成立了水權收儲轉讓中心，廣東省也在水權試點過程中積極探索建立水權儲備機制[6]。但由于受到水資源公共屬性和傳統配置模式的影響，且水權交易在我國尚處于探索階段，儲備水權有償配置仍面臨一系列的技術障礙，如儲備水權量如何配置、主客體如何界定、期限如何確定、價格如何制定、權責如何保障、資金如何監管、動態調控機制如何建立、基于弱勢群體申請的公平性如何保障等，均需要進行深入研究。