人民監督員制度應退出司法舞臺嗎

陳衛東

【關鍵詞】人民監督員制度 國家監察體制改革 檢察機關 【中圖分類號】D926 【文獻標識碼】A

經過過多年的改革探索，人民監督員制度不斷發展完善，其科學性和公信力不斷提升，重大意義和實施成效多次得到中央認可。但是，隨著國家監察體制改革和“捕訴合一”內設機構調整的推行，人民監督員制度在檢察工作中的運行面臨新的重大挑戰，需要我們從理論和實務層面作出積極回應。

國家監察體制改革對人民監督員制度的影響

從人民監督員制度設立的初衷來看，其根本目的在于回應“誰來監督檢察機關”以及“自偵自捕自訴的檢察工作模式是否具備正當性”的社會質疑，以引入外部制約機制的方式來強化對于檢察機關自偵案件的監督，以此來實現化解檢察機關內部風險和外部壓力的效果。但是，隨著國家監察體制改革的推進，自偵案件訴訟格局發生重大變化，原來由檢察機關行使的職務犯罪偵查職能已在絕大程度上轉移至監察機關，據此，人民監督員制度失去了主要工作基礎。新的改革形勢下，原本立足于自偵案件監督工作的人民監督員制度徘徊在“十字路口”，引發了關于該制度應否繼續保留、是否予以劃轉及如何進行調整的討論。

推進國家監察體制改革的過程中，有關人民監督員制度改革方案的討論意見主要有三種：一是隨著檢察機關職務犯罪偵查職能的轉隸，人民監督員制度已完成歷史使命，應當及時退出司法舞臺;二是應當將檢察機關中的人民監督員制度并入國家監察委員會，并維持或者擴展現有人民監督員制度的監督范圍;三是繼續維持檢察機關的人民監督員制度，并將其監督范圍予以重新調整。筆者認為，第三種方式更加符合實踐需求和監督規律，并具有較強的可行性。

人民監督員制度應成為“捕訴合一”模式的配套措施

除了國家監察體制改革外，檢察機關“捕訴合一”的內設機構調整也對檢察權的運行機制帶來強烈沖擊，并引發社會各界對于該模式是否契合法治社會建設這一宏大時代命題的深度關切。一般認為，所謂“捕訴合一”模式，是指由檢察機關的員額檢察官或辦案組織對于本院管轄的刑事案件予以全面負責，并集中行使該案的審查批捕職能和公訴職能。

外界對于該種內設機構改革的看法在其推行之初就存在很大分歧，利弊之辯此起彼伏。支持“捕訴合一”的主要理由：一是有助于提高辦案效率，解決實際辦案過程中“案多人少”的現實問題。二是有助于強化偵查監督，并為公訴部門引導偵查取證提供便利。不可否認，以上理由具有一定的合理性，但反而言之，“捕訴合一”所帶來的切實問題也是不容忽視的，其中最為重要的一點就是其對于檢察機關內部權力分離與制約功能的舍棄。“絕對的權力導致絕對的腐敗”，為了防止權力濫用，法治發展的過程必然伴隨權力的分化與制約。現代刑事訴訟區別于傳統糾問式訴訟的關鍵之處就在于其產生了專門的國家公訴人制度，它使得之前由法官集中行使的權力被一分為二：檢察官行使控訴權，而法官保留審判權，彼此間相互制約。其中，公訴權和偵查權統屬控訴權，承載著代表國家打擊犯罪的刑事追訴價值，但其只能發起而不能決定重大訴訟事項;對于包括涉及公民重大利益的訴訟事項的審查決定權屬于司法權范疇，應遵循法官保留原則。

基于特殊的歷史原因和法治發展路徑，中國的檢察權同時復合了司法權和行政權，分別以審查批捕權和公訴權為代表。在不同主體間的外部制約機制缺失的情況下，檢察系統內部針對兩種權力分設兩個職能部門，以形成檢察系統內部的合理制約。但“捕訴合一”模式的推行使得刑事檢察權僅有的內部制約機制也蕩然無存，職能的混同導致權力的同質化，負責審查批捕工作的檢察官的中立性必然遭受侵蝕。

據此，有必要將人民監督員制度作為“捕訴合一”辦案模式的配套措施予以重點建設，通過引入外部力量的方式來彌補監督漏洞，這有助于檢察機關內設機構調整的順利推行，也有助于實現對審查批捕和起訴工作的有效外部監督。此外，作為保證公民有序參與司法的重要途徑，人民監督員制度在很大程度上扮演了化解司法系統內部風險及緩和外部壓力的角色。正如該制度誕生之初有力地消解了“將檢察機關自偵權剝離出去”的社會呼聲，如果加以重視和調整，其在當前形勢下亦有可能承擔起緩和“將檢察機關批捕權劃轉至法院”的輿論壓力。

新形勢下人民監督員制度的發展方向

經過多年的探索與完善，人民監督員制度已初步完成體系化建設，設立了相應的工作機構，配備了專門的工作人員，形成了貫徹四級檢察機關的工作條線，并在檢察機關統一業務應用系統中運行。可以說，該制度已取得良好的工作基礎，具備了新形勢下予以調整并繼續發展的基本條件。

監督案件范圍的調整。司法責任制的改革賦予了檢察官更大的自由裁量權，這必然給檢察權運行帶來新的廉政風險。公民的外部監督可以對該種裁量權形成良好制約，代表公共利益來對不當裁量予以否定評價并提出糾正意見，這正是人民監督員制度的功能之所在。筆者認為，“濫用裁量權的危險不僅僅存在于職務犯罪案件中，普通刑事案件更有這樣的危險。出于對公共利益的平等保護，人民監督員的監督范圍理應擴展至普通刑事案件”。此外，民事、行政公益訴訟案件亦涉及檢察事項的自由裁量問題，需要一并予以拓展、吸收。從案件范圍調整的需要來看，監察體制改革的新形勢實際上為人民監督員制度拓展新的發展空間提供了良好的機遇，有可能推動該制度以更為強大的生命力融入中國的司法實踐。

監督事項范圍的調整。國家監察體制改革后，原來的“11種監督事項”已不符合實際工作的需要，應予以重新調整。在將監督的案件范圍拓展至普通刑事案件的基礎上，具體監督事項范圍的設定應當重點圍繞批捕和起訴兩項職能予以考量，原因是：其一，起訴是檢察機關的核心職能，起訴適當與否是關乎公民權利的重大訴訟事項，理應受到有效的外部制約，美國大陪審團及日本檢察審查會均是為制約起訴裁量權而設置的。其二，不同于域外法治國家對于審前羈押設置了嚴格的司法審查程序，中國的審查批捕權由作為控訴方的檢察機關行使一直飽受質疑，有必要重點監督。其三，對于“捕訴合一”模式下逮捕與起訴工作的質效需要引入外部評價。其四，相關統計表明，人民監督員對于擬撤銷案件和擬不起訴案件的監督占到“11種情形”的絕大部分，其他情形的適用率極低。

啟動條件的調整。案件范圍的擴展必然導致監督對象的“海量化”增長，這將是員額制改革背景下的檢察系統難以承載的重任。因此，有必要在啟動條件的設置上對進入監督程序的案件數量予以合理限縮。例如，可將基礎條件限定為案情重大、疑難、復雜或者社會影響大、輿論關注度高，對于不服批捕決定的依申請啟動監督，對于檢察機關決定不起訴的案件依程序自行啟動監督。具體條件的設定則需要綜合考慮多方面的因素予以研析、判斷。

責編/肖晗題 美編/史航