人民監(jiān)督員制度面臨哪些亟待解決的時代課題

支振鋒

【關(guān)鍵詞】人民監(jiān)督員制度檢察機關(guān)司法正義【中圖分類號】D926【文獻標識碼】A

從2003年8月最高人民檢察院制定發(fā)布《關(guān)于人民檢察院直接受理偵查案件實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，到2010年在全國范圍內(nèi)推廣，人民監(jiān)督員制度在監(jiān)督檢察工作、維護司法正義上發(fā)揮了重要作用，已經(jīng)成為我國檢察制度的重要組成部分。但在法律依據(jù)依然匱乏、監(jiān)察體制改革取得重大推進的背景下，人民監(jiān)督員制度也面臨著亟待解決的時代課題，需要作出進一步探索。

人民監(jiān)督員制度的整體運行并不理想，并未達到預(yù)期目標

人民監(jiān)督員制度是作為檢察機關(guān)引入外部力量對職務(wù)犯罪案件進行監(jiān)督而推出的一項改革新舉措，但由于制度的設(shè)置、人員的選任與管理起初都由檢察機關(guān)主導(dǎo)，并未從根本上打消社會公眾的疑慮。隨著從試點到全面推行的展開，人民監(jiān)督員制度本身不斷改革和完善，尤其是在人民監(jiān)督員選任上實行由檢察機關(guān)自主到司法行政機關(guān)負責(zé)的轉(zhuǎn)變，在一定程度上增強了人民監(jiān)督員在監(jiān)督檢察機關(guān)辦案上的獨立性，增強了他們履職的能力。盡管如此，我們也必須注意到，在人民監(jiān)督員制度實施的這些年里，對于其實際效果并非沒有質(zhì)疑;在國家監(jiān)察體制改革啟動之后，人民監(jiān)督員制度的存廢也開始出現(xiàn)爭議。

從制度運行層面而言，人民監(jiān)督員在選任、任期、監(jiān)督范圍和履職保障等方面一直存在困難。最初人民監(jiān)督員是由檢察機關(guān)自行選任，從2014年開始，逐漸轉(zhuǎn)由司法行政機關(guān)選任，但從法律上講，司法行政機關(guān)選任人民監(jiān)督員并非不存在理論上的困難，因為法律并未賦予司法行政機關(guān)對檢察機關(guān)的監(jiān)督職能，那么，即便是這種“外部化”的選任，在法律上仍然存在可爭議之處。

人民監(jiān)督員的精英化、專業(yè)化和任期，同樣是不容回避的問題。一方面，由于檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪案件的專業(yè)化，以及某些時候的保密需要，客觀上使得其辦案流程具有封閉化的特征，如果人民監(jiān)督員選任過于大眾化，則其監(jiān)督能力就存在問題，而如果過于精英化，則其代表性就存在困難;另一方面，由于人民監(jiān)督員履職要付出巨大的代價，當(dāng)前一任5年，最多不超過10年的任期，固然有助于人民監(jiān)督員隊伍的穩(wěn)定，但這種過長的任期不僅在國際上少見，也有可能不利于人民監(jiān)督員與檢察機關(guān)之間良性關(guān)系的構(gòu)建。因為，經(jīng)過十年的“磨合”，人民監(jiān)督員與檢察官很可能成了“老朋友”;長達5年甚至10年的任期，對于人民監(jiān)督員的純潔性，也帶來了更大考驗。

從實踐上看，長期以來，全國人大常委會始終未就人民監(jiān)督員制度出臺相關(guān)法律，人民監(jiān)督員制度主要依靠檢察機關(guān)與司法行政機關(guān)的相關(guān)規(guī)范文件運行，法律依據(jù)并不充分;全國各級各地檢察機關(guān)的開展情況并不均衡，部分檢察機關(guān)迄今尚未設(shè)立專責(zé)部門與人員，監(jiān)督效果也未完全實現(xiàn)預(yù)期。雖然2018年10月26日第十三屆全國人大常委會第六次會議修訂的《人民檢察院組織法》第27條規(guī)定，“人民監(jiān)督員依照規(guī)定對人民檢察院的辦案活動實行監(jiān)督”，第一次為人民監(jiān)督員制度的設(shè)置提供了明確的上位法依據(jù)，但仍然未能從根本上改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員制度運行缺乏具體法律規(guī)定的現(xiàn)狀，相關(guān)立法工作依然有待繼續(xù)開展。

正是由于種種困難的存在，學(xué)界有一種聲音認為，“通過對2003-2014年人民監(jiān)督員制度實施的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，人民監(jiān)督員制度的整體運行并不理想，除了最初試點的幾年，制度運行并未達到預(yù)期目標”。最為麻煩的是，在最新《中華人民共和國憲法修正案》中設(shè)立“國家監(jiān)察委員會”，職務(wù)犯罪整體上實現(xiàn)機構(gòu)改革與人員專隸之后，“皮之不存，毛將焉附”，人民監(jiān)督員制度何去何從，令人關(guān)注。

不可輕言放棄，應(yīng)該堅持和完善人民監(jiān)督員制度

“一目之察，不如眾目之明。”作為一項已經(jīng)堅持了多年的制度，人民監(jiān)督員制度不可輕言放棄。人民監(jiān)督員制度設(shè)計之初，針對的是當(dāng)時人民檢察院集偵查權(quán)、公訴權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，社會公眾對檢察機關(guān)辦理職務(wù)犯罪“自偵、自捕、自訴”模式存在質(zhì)疑的背景下，為回應(yīng)要求將偵查權(quán)剝離出檢察機關(guān)的呼聲，增強檢察工作透明度，更好維護司法公正而推出的。在國家監(jiān)察體制改革推行之后，雖然情況發(fā)生重大變化，但憲法規(guī)定的公民對國家機關(guān)及其工作人員批評、建議、申訴、控告和檢舉的權(quán)利，以及《人民檢察院組織法》第11條關(guān)于“人民檢察院應(yīng)當(dāng)接受人民群眾監(jiān)督，保障人民群眾對人民檢察院工作依法享有知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)”的規(guī)定，仍然為人民監(jiān)督員制度的存在提供了一定程度上的合法性依據(jù)。

無論是出于對檢察機關(guān)的監(jiān)督，還是鼓勵人民群眾參與、了解和監(jiān)督檢察機關(guān)的工作，從而提升檢務(wù)透明度，促進檢察機關(guān)依照憲法和法律正確履行職能，更好地實現(xiàn)司法正義，保障當(dāng)事人合法權(quán)益，都應(yīng)該堅持和完善人民監(jiān)督員制度。

一是要深化對人民監(jiān)督員制度的認識。人民監(jiān)督員制度事實上有兩個關(guān)鍵點，一個是“監(jiān)督”，另一個是“參與”。作為一個設(shè)計之初旨在強化“監(jiān)督者”的制度，人民監(jiān)督員制度固然意在監(jiān)督檢察機關(guān)對職務(wù)犯罪的偵查，但隨著其逐漸發(fā)展完善，它強調(diào)公民“有序司法參與”的一面也日益得到強化。事實上，在人民監(jiān)督員制度實施中，檢察機關(guān)也越來越重視對人民監(jiān)督員知情權(quán)的保障。因為，“監(jiān)督”是有前提的，沒有一定程度的透明和知情，就不可能實現(xiàn)有力的監(jiān)督。因此，在國家監(jiān)察體制改革，人民監(jiān)督員存廢出現(xiàn)爭議的背景下，我們應(yīng)該從過于強調(diào)監(jiān)督，到強化“人民監(jiān)督、司法公正、人權(quán)保障和公民有序參與司法”的理念中轉(zhuǎn)變。

二是要適時出臺《人民監(jiān)督員法》。《深化人民監(jiān)督員制度改革方案》提出，檢察機關(guān)和司法行政機關(guān)應(yīng)充分總結(jié)人民監(jiān)督員制度實施經(jīng)驗，加強對相關(guān)問題的研究論證，不斷完善人民監(jiān)督員制度，適時提出立法建議，推進人民監(jiān)督員制度法治化。國家監(jiān)察體制改革對人民監(jiān)督員制度既是挑戰(zhàn)，也是增強立法供給的機遇。當(dāng)前，學(xué)術(shù)界與實踐界應(yīng)該針對人民監(jiān)督員制度所遇到的實際問題，通盤考慮人民監(jiān)督員制度對監(jiān)察工作和檢察工作的監(jiān)督作用，公民有序參與司法的需求，人民監(jiān)督員選任、監(jiān)督范圍、監(jiān)督程序和監(jiān)督意見的效力等具體問題，以及全面深化依法治國和人權(quán)保障的需要，適時推動全國人大常委會出臺《人民監(jiān)督員法》，從而對這個問題給出一個系統(tǒng)性和框架性的解決。

【參考文獻】

①高一飛：《國家監(jiān)察體制改革背景下人民監(jiān)督員制度的出路》，《中州學(xué)刊》，2018年第2期。

②王玄瑋：《國家監(jiān)察體制改革和檢察機關(guān)的發(fā)展》，《人民法治》，2017年第2期。

責(zé)編/肖晗題 美編/史航