鄉村治理：制度性糾結何在

【關鍵詞】鄉村治理 鄉村振興 制度 【中圖分類號】D638 【文獻標識碼】A

新型城鎮化與鄉村振興，是當前社會轉型中的兩個歷史性任務，事關兩者之間互動共進的雙向交流過程，其組織性體制基礎則為鄉村治理。鄉村治理及其現代化，在新型城鎮化與鄉村振興的雙向“拉扯”中艱難前行，面臨一系列制度性“糾結”或“困境”。為了同時推進新型城鎮化與鄉村振興，則必須直面鄉村治理及其現代化進程中的“制度性糾結”，亟待深化城鄉二元結構的體制性改革。

新型城鎮化與鄉村振興的“反向拉扯”

探討鄉村治理，離不開中國全面現代化的改革開放進程。鄉村治理，是在中國社會結構發生歷史性變化背景中的“鄉村治理”。今日之“鄉村”，不是傳統農耕社會中的“田園牧歌式鄉村”，也不是計劃經濟時期的“封閉停滯的鄉村”，而是在不斷急劇提升的城市化（城鎮化）大潮沖擊下的“變動不居的鄉村”。這是我們探究鄉村治理的現代化結構性大背景。

一方面，改革開放進程，即是工業化與城市化不斷擴張的進程。獲得一定人身自由的傳統農民，不斷地、一波接著一波地涌進城市，推動著“城市化率”的節節攀升。中國的城市化率，從1978年的17.9%，到2017年的58.52%（常住人口），中國2億多的農民工被囊括其中。這意味著廣大鄉村中的人才、資金和資源，源源不斷地流向各級城市，從而相應地導致各地鄉村不斷遭到侵蝕、衰落甚至消亡。這就是“鄉村振興戰略”得以提出的歷史性背景，也是“鄉村振興”面臨的歷史性挑戰。

另一方面，鄉村振興，則需要多種多樣的人才、資金和資源的支撐，特別是產業支撐和人才支撐。但目前的產業結構則不容樂觀，2017年中國的三大產業比重分別為：7.9%、40.5%、51.6%，而農村常駐人口達41.48%，達到5.77億人。也就是說，不到國民生產總值8%的產值，要“養活”40%之多的人口，這是目前“農村留不住人”，大量中青年“到城市找活路”的根本原因。這便導致人才、資金和資源“單向”流入城市，而廣大鄉村面臨“空心化”“邊緣化”的問題。

這就形成鄉村治理的背景性制度困境：一方面，鄉村振興，需要大量的人力和財力的支持和“回流”，但現實是，鄉村的產業基礎根本無法支撐如此之多的人口生存。另一方面，為了緩解鄉村人口、土地緊張等一系列根本問題，又需要大量的人口離開鄉村，并能夠一體化地融入城市生活，也是說，從長遠來看，為了根本性地解決鄉村治理問題，還需要農村的人力和財力“流入”城市。這便是新型城鎮化與鄉村振興“歷史夾縫”之中的鄉村治理，要實現城鄉之間人才、資金和資源的“自由雙向流動”，解決鄉村治理中的基礎性和根本性問題，還亟待城鄉之間制度性體制結構的深化改革。

鄉村共同體與流動性社會的“結構調適”

正是在洶涌澎拜的城市化大潮沖擊下，鄉村治理面臨著“治理單元”的結構性調適，治理主體是誰？治理對象又是誰？傳統鄉村與正在走向現代化的鄉村，有著極大的結構性轉換。

傳統鄉村，不管是古代農耕時代的鄉村，還是計劃經濟時期的鄉村，基本上是一個“穩固的鄉村共同體”，歷史演進中形成的自然村落，構成一個“知根知底的熟人社會”。絕大多數村民，依靠傳統的農業生產作為生存之本，加上少量的副業和手工業，形成“農業為主+手工業為輔”的產業結構。累世而居、聚族而居的自然存在，是一個生產單位，也是一個生活單位，家長、族長和村長基本上依靠傳統的村規民約等道德性力量維持鄉村秩序。改革開放前的“合作化”和“人民公社化”運動雖然重新整合了鄉村的治理結構，加強了國家對鄉村社會的動員和統合能力，使國家的政權力量滲透進鄉村社會，但鄉村社會的基本治理結構，還是在很大程度上保持了傳統的“習慣性治理”，只是在糧食征購、政治動員和戶籍限制等方面加強了行政性約束力量。

但洶涌的城市化大潮，極大地“撕裂”和“解構”了傳統的“鄉村共同體”，幾百萬、幾千萬到二億之多的農民工不斷涌入城市，“季節性”和“階段性”地改變了鄉村的治理結構。一是“熟人社會”的松解。幾億農民工“季節性”離開鄉村，成為龐大的“流動性人群”，既不能完全融入城市生活（如城市社區的選舉權和被選舉權），又不能正常履行農村共同體的各種權利和義務，流動性農民工與村委會以及與其他村民的利益聯系和關系紐帶日益松解。二是“流動性農民工”成為“兩頭管不著”的龐大人群。從現實來看，農民工大部分時間在各級城市“打工”，理應是“屬地社區”加以管理，但其戶籍不在城市，加之其季節性流動的特征，城市社區不便管理。從法理性來看，農民工戶籍在農村，終究還是農民，其政治權利及經濟社會權利，理應在農村社區加以落實，但其常年不在農村，各種權利的實現根本沒有“落實主體”。三是鄉村治理主體和對象的高度變動性。傳統鄉村共同體，其治理主體和治理對象高度穩定，可以在多次的交往和博弈中用傳統的習俗道德加以約束。而大量農民工季節性在城鄉之間的“漂浮流動”，導致了鄉村治理主體及其對象的高度“可變性”，加之一部分富裕農民在縣城、城鎮買房居住，雖然其戶籍和身份是“鄉村成員”，但根本不在鄉村生活，也就無法成為鄉村振興和鄉村治理的“有效主體和有效對象”。

也就是說，在城鄉結構互動調適的歷史性轉型時期，鄉村的人員結構、產業結構，甚至其土地制度、住房制度都帶有極大的可變性和不穩定性，這便是“流動性鄉村結構”給目前的鄉村治理帶來的極大的問題和挑戰。

行政化下沉與鄉村自治的“機制對沖”

鄉村治理及其治理現代化，理應是國家政權與民間社會合作共贏的良性互動，就基層社會具體而言，就是鄉鎮政府與村民自治的良性互動。但近年來，行政化下沉趨勢日益凸顯，與鄉村社會的自治活力構成了一定的緊張關系，事關未來長遠的基層民主自治與基層治理現代化。如有的地方政府強行規定，村委會“兩委班子”“一肩挑”（村黨支部書記與村委會主任為一人）的比例要達到80%以上，甚至有的政府要求達到100%。村支部書記和村委會主任實行“工資性補貼”“年薪”10萬元20萬元不等。鄉鎮政府對村“兩委”干部下放行政性事務并實行年終考核。村“兩委班子”成員實行“坐班制”，等等。為什么在需要實行村民自治的基層社會，出現了“行政化趨勢”？并構成對“村民自治”的“對沖之勢”？這有著極其復雜的歷史和現實根源。

一是城市化的急劇提升，需要加強對鄉村社會的動員和整合能力，這在土地征用和房屋拆遷中表現得特別明顯。快速的城市化需要大量建設用地，巨大的土地城鄉之間的“轉化價值”也極大地刺激這地方政府的征地范圍。而其中涉及的錯綜復雜、難解難分的“利益糾葛”，都需要鄉鎮政府擁有極大和極強的“糾紛化解能力”，而這從根本上又離不開村干部的有效配合。二是從脫貧攻堅到鄉村振興的各項任務的繁重。現在的鄉鎮政府也許是最繁忙的“中國政府”，從貧困戶的建檔立卡、扶貧措施的落實到位和迎接上級的各種檢查評比，到美麗鄉村的規劃設計、建設施工和驗收評估，再到鄉村道路建設、工程立項實施和城鄉產業規劃等鄉村振興的重大事務。層層加碼式的“運動式治理”，到了鄉鎮政府，然后再“下卸”加壓到村干部的頭上。但這必須以能夠“掌控”村干部為前提。三是“流動性鄉村社會”帶來的管理和秩序的治理難度。農民工流動性的加大和變化無常，帶來了鄉村傳統共同體的松解和解構，傳統“德治”力量削弱，現代“法治”力量又接續不上，上訪和群體性事件的增加，都急劇地加大了鄉鎮政府對鄉村社會的“管控”危機。這也迫使基層政府加大對“村民自治”的掌控和領導。全國各地普遍推行的“縣、鄉、村”三級聯網的一體化“綜治體系”，就是基層政府加強對鄉村社會“行政性掌控”的例證之一。

但是，不斷加重的行政性下沉，雖然適應了急劇轉型時期流動性鄉村社會的特定需要，但從長遠來看，“行政性下沉”與“鄉村自治”還是形成了一定的“對沖機制”，對于培育鄉村自治組織活力，壯大基層民主的社會基礎，養成理性健康的公民文化，都會產生不可忽視的各種抑制作用。而這是實現基層治理現代化又必須面對的基礎性問題。

戶籍制度和土地制度的“雙重約束”

眾所周知，“橫亙”在中國城鄉之間的兩大“制度鴻溝”即是戶籍制度和土地制度，這是新型城鎮化必須面對的緊迫問題，也是鄉村振興必須面對的緊迫問題，更是基層鄉村治理必須面對的緊迫問題。

戶籍制度從上個世紀50年代建立以后，起到一定“隔離城鄉”和“封閉鄉村”的作用，是維護國家推進的工業化和城市化的基礎性制度。但改革開放以后，越來越受到大潮洶涌的“民工潮”的沖擊，雖然其制度體系“漏洞百出”，但還是束縛農民融入城市的根本制度。由于戶籍制度體系上“附著”大量的住房、教育、醫療和社會保障方面的“制度化利益”，大量農民工身在城市工作，但其身份依然是在農村。由于“人戶分離”的歷史性境遇，導致鄉村治理大量的“時空倒錯”。

土地制度與戶籍制度緊密相關，也是“隔離城鄉”的基礎性制度。由于城鄉土地制度的“雙鎖定”（城市為國有土地、農村為集體所有土地，所有制性質皆不得改變），農村土地制度朝著越來越“細分產權”的“雙重三權分置”方向改革。就農民的土地承包權來說，“三權分置”的改革為：土地的所有權為集體所有，土地的承包權為農戶家庭，土地的經營權可以流轉出租或以土地入股。進城打工的農民，可以把小塊土地留給家里的老人耕種，也可以把土地流轉給專業大戶經營，也可以土地入股土地合作社，要么就把土地撂荒。對于常年在城市打工和生活的農民來說，土地是留給農民的“有用財產”，但卻不能轉化為“融入城市的資本”。但對流轉大量土地的專業大戶或合作社來說，“流轉”的只是土地的經營權，根本無法“拿”土地進行“融資”或“抵押貸款”。

就農民的宅基地來說，“三權分置”的改革為：宅基地所有權為集體所有，宅基地資格權為農戶所有，宅基地上所建的農房財產權為農戶所有。宅基地使用權可以在集體成員之內流轉（宅基地資格權出讓）。雖然近期，中央提出“適度放活宅基地和農民房屋使用權”，但大量的閑置在鄉村的農房，在沒有城市資本大量涌入的情況下，根本無法實現“資產變資金”。所以，大量在城市打工或在城鎮購房并居住的農民，還是保留著在農村的住房，農村的房屋財產同樣無法變成農民融入城市的“融入資本”。

但同時，由于城鄉土地價格的極大差異，用幾萬元補償“拿到”的集體土地，“轉身”成為城市開發的“國有土地”，其價格往往可以賣到幾百萬、上千萬。由此導致在鄉村土地征用、房屋拆遷中的上訪和群體性事件，無形中增加了鄉村治理的“治理鏈條”和“治理難度”。

此外，戶籍制度和土地制度，在給廣大農民施加約束的同時，也是對農民利益的一種保護機制。農民的承包地是農民留在鄉村的“財產”，農村的房屋是農民留在鄉村的“根據地”，戶籍制度和土地制度也是農民作為“集體成員資格”的根本認證指標，可以保障農民分享集體經濟收入的收益分配權。在目前農民工不能完全融入城市的困境中，隨時可能的“回鄉潮”，也使“老家的土地和房屋”成為農民最后的保障防線。這也是很多地方出現的，農民在城鎮買了房屋并安居下來，也不愿意把“農村戶口”遷入“城鎮戶口”的根本原因。同時說明，鄉村治理在面臨基本制度改革時，所必須直面的復雜挑戰和嚴峻困難。

鄉村治理，體制性改革出路何在？只有直面制度性問題和困難，大力推進新型城鎮化和鄉村振興雙向互動，破除城鄉之間的制度性壁壘，促進城鄉各種要素的自由雙向流動。同時，壯大基層民主自治的活力和基礎，組織化有序化動員基層民眾，培育良好的公民文化氛圍，加強鄉村法治建設的力度，在此基礎上，穩固鄉村共同體紐帶，提升禮俗性德治力量，形成城鄉一體化的自治、法治與德治的治理結構，由此鄉村治理現代化才能夠建立在可靠持續的制度基礎之上。

【參考文獻】

①周少來：《中國鄉村治理結構轉型研究——以基層腐敗為切入點》，《理論學刊》，2018年第2期。

責編/孫娜 美編/王夢雅