城市規劃中易混淆概念的辨析

■ 潘愛豐 林小如 游曉琴

在城市規劃編制和管理過程中，常會在因工作重點不同而產生強調工作內容的概念，以區別以往的狀態和情境。這些相似或相近概念，有的存在細微差異，有的一字之差意思完全不同，“差之毫厘謬以千里”。猶如“真假美猴王”難辨其真偽，在使用過程中常出現“張冠李戴”的現象。

一、規劃項目類型層面

（一）慢行系統與綠道、步行和自行車系統

“慢行系統”是出行速度不大于15km/h 的交通方式，包括把步行、自行車、公交車等出行方式，可有效解決快慢交通沖突、慢行主體行路難等問題。“綠道”是一種線形綠色開敞空間，供行人和騎單車者（排斥電動車）進入的游憩線路，通常沿著河濱、溪谷、山脊、風景帶等自然道路和人工廊道建立。“步行和自行車系統”包括步行網絡和自行車網絡。

三者概念及內涵不同，慢行系統是一種日常交通出行方式，含括“步行和自行車系統”，而綠道是一種游憩線路。慢行系統不一定是綠道，涵蓋建筑連廊、人行天橋、人行地道、人行橫道等過街設施，在道路橫斷面設計、交叉口及路段過街設計、交通管理及控制、與公交協調的慢行設計、無障礙設計等方面設計較為典型。部分綠道系統不一定建設慢行系統，有的結構性綠地僅作為生態隔離，綠道還有游覽、交通和驛站功能，一般串聯城市公園、郊野公園、河流、歷史遺跡等。

（二）特色田園鄉村與美麗鄉村、特色小鎮、特色鎮、田園綜合體

“特色田園鄉村”旨在打造“三農”發展新載體，培育職業農民，實現農民增收，推動農業增效，最終實現“生態優、村莊美、產業特、農民富、集體強、鄉風好”。它不是鄉村美化行動，而是美麗鄉村擴展性提升的新思路，是鄉村內生式全面發展路徑轉變的縮影，是現代化建設新階段的一場深刻革命，是創新推動轉型升級和供給側改革的產物。

特色田園鄉村不同于“特色小鎮”，是基于對鄉村復興理念提出的鄉村建設模式，強調鄉村農業產業的轉型和提升，強調農民增收，強調農村人居環境改善，打造可持續性發展的自然村落，其運作方式為“政府引導+農民主體+多元化運作”；而特色小鎮是在經濟轉型背景下提出的非鎮非區的產業發展新平臺，更多針對的是區域產業的升級改造鏈接，以“新理念、新機制、新載體”推進“產業集聚、產業創新和產業升級”為目標，打造三生融合的產業單打冠軍，其運作方式為“政府引導+企業主體+市場化運作”。特色鎮即特色小城鎮，是基于特色理念塑造的建制鎮概念，是規劃部門在建設特色的進步；特色小鎮是供給側改革下的區域產業發展平臺，是謀劃經濟轉型升級和打造經濟增長點的抓手，由發改委申報立項。

特色田園鄉村也不同于“田園綜合體”，它是鄉村建設模式，強調“三農”自身的核心外延發展和鄉村內生發展，核心體系結構為“農村+農業+農民”，受益人群為農民，聚焦農業產業的發展，而田園綜合體是新型社區聚落，以企業帶動為核心，依托商業模式將旅游開發與鄉村農業綜合開發的創新形式，核心體系結構為“農村+文旅+地產”，打造集循環農業、創意農業、農事體驗于一體的新型社區群落，主要是開發商的商業資本運作，重點建設內容為鄉村綜合旅游業，受益人群為原住民、新住民和游客。

（三）概念規劃與城市設計

“概念規劃”即城市發展戰略規劃，注意城市發展戰略，主要研究城市與區域的發展方向、總體結構空間、城市功能定位等大政方針問題，強調對全局的把握，是涉及空間、經濟、環境、生態乃至社會和文化等方面的綜合性城市與區域規劃。

“城市設計”是人們為某特定的城市建設目標所進行的對城市外部空間和建筑環境的設計和組織，在城市環境品質提升和場所感塑造方面起了關鍵性作用。

二者側重和內容均不同，概念規劃側重目標戰略，對項目進行整體策劃，然后分別從總體和專項層面進行規劃分析，偏重從無到有的謀劃和探索過程；而城市設計側重設計城市的方法和路徑，運用現代城市設計手法，從“道路、邊界、地區、節點、地標”等五類元素出發，探求設計的主題、結構和要素關系等，落實相對更加明確的目標。

（四）總體城市設計與特色風貌規劃

“總體城市設計”包括風貌規劃和特色規劃，主要運用現代城市設計的理念和方法，針對空間進行具體設計和營造，特色研究是前提和輔助，落實到具體空間設計。

“特色風貌規劃”即城市風貌研究，注重本土化的“風+貌”，囊括的面較窄，技術方法更多是定性、策劃性的。

二者側重和管控要素不同。總體城市設計范圍和內涵更廣，主要從城市設計五要素出發對城市進行整體設計和管控，風貌只是一部分，還包括很多普適性要素的管控，但不一定是有特色的，比如山水天際線、建筑界面、可達性、城市雙修等。特色風貌規劃范圍更小，主要是景觀風貌方法，且是有特色的，無須對空間進行具體設計和營造。

（五）城市綠地生態網絡與綠地系統、生態網絡

“城市綠地生態網絡”即綠網，是指網絡化城市綠地空間為依托的生態系統，以城市范圍內的自然生態用地以及具有生態意義的人工綠化用地為載體，致力于保護生物多樣性、優化生態格局、提升景觀品質、發展游憩活動、拉動經濟消費等整體性目的的具有高度聯接性與交叉特色的網絡結構體系。

“綠地系統”是指以植被為主要存在形態的能發揮生態平衡功能，且其對城市生態，景觀和居民休閑生活有積極作用，綠化環境較好的區域，還包括連接各公園、生產防護綠地、居住綠地、風景區及市郊森林的綠色通道和能使市民接觸自然的水域。

“生態網絡”是生態學范疇，一般指自然生態系統，包括斑塊、基質、廊道等，由各種類型的生態功能區、生態廊道及其節點所組成的生物種群互利共生的復合型網絡。

三者均有交叉，但涵蓋的內容不同。綠網內涵最廣，它不僅包含綠地系統和生態網絡，涵蓋綠地系統本底、影響區和輻射區，還包括與綠地和生態關聯的部分建設用地。而綠地系統只包括各類綠地，不一定都有生物群落，生態網絡側重生物的種群關系，種群生存不一定需要綠地，還可以是農田等生態基質。

三者作用不同。綠網是生態保護、環境規劃以及改善提升城市中的自然系統服務價值的一種有效途徑及趨勢，是面向可持續的保護與發展并行的一種策略，同時也是一種平衡生態、社會以及經濟利益的空間規劃工具。而綠地系統具有園藝、生態和空間三種內涵，以綠化和美化城市為目標，生態網絡主要以保護生物多樣性為前提。

二、規劃空間實體層面

（一）城市公園與森林公園、主題公園、生態公園以及城郊公園

“城市公園”是城市景觀風貌的再現，偏重人工環境，一般只供城市居民使用，服務能力弱，服務半徑小。

“森林公園”是以大面積人工林或天然林為主體而建設的公園,具有建筑、療養、林木經營等多種功能，也是一種以保護為前提利用森林的多種功能為人們提供各種形式的旅游服務的可進行科學文化活動的經營管理區域。

“主題公園”是根據某個特定的主題，采用現代科學技術和多層次活動設置方式，集諸多娛樂活動、休閑要素和服務接待設施于一體的現代旅游目的地。

“生態公園”指以生態學和生態文化為指導思想，結合了傳統城市公園和主題公園（人造景觀）各自的特色而建立的一種新型的城市公園，是公園發展的一個歷史階段。

“城郊公園”即郊野公園，位于城市邊緣或近郊，是一個給游人享受郊游樂趣的公園,為了使市民在鄰近市區的地方可以享受到郊野的康樂和教育設施。偏重自然環境的改造，體現城鄉過渡區域的獨特的鄉趣野趣，主要服務城市居民和郊區附近居民，服務能力強，服務半徑大。

五者開發模式和區位不同。城市公園位于城市中，是城市建設的主要內容之一，屬于城市園林化建設范疇；而森林公園是利用森林康養資源進行游樂開發建設；主題公園是休閑度假區的旅游開發模式，主要是人造景觀，公園用地開發強度較大，硬地、建筑布局較多、環境較嘈雜；生態公園是公園發展的一種理念，主要是自然景觀，自然生態效益較好；城郊公園是區位屬性，不是一般意義上的公園，主要對城市形態與發展做一定的控制和調節，為城市開放空間向鄉村過渡提供一定的景觀延續性，同時滿足居民的游憩需求。

（二）公園城市與園林城市、花園城市

“公園城市”是城市建設理念的一場革命，全面體現以生態文明引領的新發展理念，以生態文明引領城市發展，構筑山水林田湖城生命共同體，形成人、城、境、業高度和諧統一的大美城市形態的城市發展新模式。

“園林城市”是根據《國家園林城市標準》評選出的達標城市加以冠名，強調城市景觀的塑造，是古典造園技術在城市格局運用的體現，凝聚著中國傳統的審美情趣。

“花園城市”是以倡導生態、環保、宜居和可持續發展為主題，主要圍繞景觀改善、藝術文化與遺產管理、環保最佳實踐、公眾參與及授權、健康生活方式、戰略規劃等6 個方面，進行城市建設與社區管理領域，比如新加坡被稱為“花園城市”。

總之，公園城市不是“公園+城市”，而是公共、生態、生活、生態等“一公三生”的疊加，重點是創建優良的人居環境，體現對美好生活的時代價值。它從“城市中建公園”轉變到“公園中建城市”，從空間建造轉變到場景營造。其理念是將“城市的核心是人”作為價值取向，以“讓生活更美好”為使命方向，突出公園城市中的“公”字，做到共商、共建、共治、共享、共融；突出人民屬性，以人民的獲得感和幸福感為根本出發點；突出“服務所有人”，力爭滿足各類人群的個性化需求。其代價值體現在六個方面，包括綠水青山的生態價值、詩意棲居的美學價值、以文化人的人文價值、綠色低碳的經濟價值、簡約健康的生活價值以及美好生活的社會價值。而園林城市則屬于城市的園林綠化建設，屬于達標創建活動，以人均公共綠地、綠地率、綠地覆蓋率為評選的基本指標。而花園城市則是城市美化運動的產物，使得城市很精致。

（三）風景區與旅游區

“風景區”即風景名勝區，指風景資源集中、環境優美、由自然或人文歷史組成的名勝古跡，具有一定規模和游覽條件，可供人們游覽欣賞、休憩娛樂或進行科學文化活動的地域。

“旅游區”是指縣級以上行政管理部門批準設立，有統一管理機構，范圍明確，具有參觀、游覽、度假、娛樂、求知等功能，并提供旅游服務設施的獨立單位。一般包含許多旅游點，由旅游線連接而成。隨著旅游發展的縱深推進以及泛旅游的橫向延展，在旅游發展不同階段針對不同主題提出的概念，結合度假、休閑等旅游主題，可選擇性打造涵蓋不同主題的旅游區，比如旅游度假區、旅游休閑區、旅游休閑度假區等。

二者的主管部門和強調的職能不同。風景區由城鄉主管建設部門頒布，而旅游區由旅游部門頒布。風景區強調資源價值度多高，在建設過程中強調保護，在保護基礎上合理利用，不提倡人工新造景點；旅游區強調設施配套的完善度，提倡人工新造景點。二者執行標準也不同，風景區執行《風景名勝區規劃規范》，而旅游區主要執行《旅游規劃通則》。

（四）人行道與步行道

“人行道”即步行通行區（帶），是指路側帶中專供行人通行的部分，其寬度為步行道的有效寬度。

“步行道”是指沿城市道路兩側布置的步行通道，包括人行道、綠化帶和設施帶，有臨街建筑時可包括路側帶外的建筑退線空間。就寬度而言，人行道≤步行道。

（五）空間與場所、領域

“空間”是由三維空間數據限定出來的；“場所”由三維空間數據限定的，但限定得不如空間那么嚴密精確，它有時沒有頂面，有時沒有底面；“領域”對空間的界定更為松散，強調統領能力范圍。

三者給人的感覺不同，空間是通過生理感受限定的，場所則是通過心理感受限定的，側重空間營造的功能和活動，而領域則是基于精神方面的度量。比如建筑設計的邊界界面多以空間為基準，景觀規劃設計的邊界界定則以場所和領域為基準。

（六）組合城市與組群城市、簇群城市

“組合城市”指在區域層面，若干個城市組成的相互緊密聯系的群體。“組群城市”是城市分散布局形態類型中的一種，由相對獨立而又相互依托的多個城區構成。“簇群城市”是指在某一特定的地域空間范圍內，在布局結構、空間生長方式及過程等方面呈現出簇狀發展的城市。

三者在空間層面和生長方式上不同。組群城市是一市多城，城市內部各城區之間協調優勢互補；但組合城市不再僅僅是一個中心城市了，而是城市與城市間相互協作共贏發展；而簇群城市則是一種城市空間布局理念的創新，強調城市的自然、有機、生長，重點是城市尊重自然山水格局，沿主要發展軸避開阻力自然生長。

三、其它規劃相似（近）概念

（一）空間管制與空間管治

“空間管制”是對空間作出制度化的管控措施和要求，在總體規劃中一般在市域層次對生態要素分類控制，在規劃區層面進行三區劃定，在中心城區層面實行四線控制。

管治是通過多種利益集團的對話、協調、合作以達到最大程度動員資源的統治方式，“空間管治”是城市管理部門對空間進行共同管轄和治理。

二者含義完全不同，前者是制度，后者是治理行動。

（二）創新空間與空間創新

“創新空間”是指因應城市新功能、新業態的發展與需求，在空間上產生創新型功能及區域，比如鄉村淘寶街，強調從無到有的創新活動所需要的空間載體。

“空間創新”是空間概念與組織方式的創新，強調創新的競爭力，比如夢想小鎮，表現了肌理再生，古為今用，把中國文化的神韻、儒家思想的含蓄和倉前印象的古意結合起來，為新型的創業載體提供條件。

二者強調的內容不同，前者強調的是新功能、新業態，是從頭到腳全新的新生；而后者強調的是概念和方法的創新，是煥然一新的再生。

（三）勞動人口與撫養人口

“勞動人口”指全部人口中具有勞動能力的那部分人口，由基本人口和服務人口構成，其中：基本人口是指工業、交通運輸等不屬于地方性的行政、財政、文教等單位中的工作人員，它對城市規模起決定作用。中國16～59 歲的男性、16～54 歲的女性為為勞動適齡范圍。

“撫養人口”對應的是被撫養人口。被撫養人口是指不到勞動年齡和已經喪失勞動能力,需要他人撫養的人口，包括：不到勞動適齡人口，但在職職工不計算在內；喪失勞動能力的勞動適齡人口；從事家務勞動的人口。撫養系數即人口負擔系數，包括少兒人口撫養比、老年人口撫養比等。

二者在量上都少于勞動適齡人口，但二者統計的群體又有差異，勞動人口≠撫養人口。

（四）理想模式與優化模式

“理想模式”是不考慮現實阻力等因素，理想狀態下的發展模式，理想狀態達到的理想效果是不能用實際的實驗或操作證明的，它只能用理論或近似實驗證明。

“優化模式”是基于現實發展狀態下，采取一定措施使更加優良的發展模式，具有較強的可操作性，一般可以反復驗證和調優。

二者的前提條件和達成狀態不同，前者是一步到位的理想化情形，是最終狀態，是終極理想探索；而后者是腳踏實地的優化和完善，是通往理想情景的中間環節，一般以解決當下問題為出發點。

（五）城市經營與城市營銷

“城市經營”是政府從市場“守夜人”轉變為“企業家”，從管理城市視角轉向經營城市，運用市場規律，通過政府與市場主體合作來進行城市資產重組和運營，提升城市價值和競爭力。“城市營銷”是根據城市自身發展條件來確定目標市場，將城市環境作為產品對外推銷，以此吸引并滿足消費者的戰略規劃和協調行動的過程。

二者前提都是政府成為管理者和市場參加者，但二者側重又不同。前者是自我主動建設理念，從政府出發的自上而下思維，偏重有形資產的經營；后者是從消費者出發的自下而上思維，是服務型政府建設理念，偏重無形資產的營銷。

（六）附則與附錄、附件

“附則”是附在法律、法規后面的規則，主要對實施日期有關專門術語以及與過去相關法律的關系等內容作出規定，一般不對權利與義務等實質性內容作出規定，是法律文本的附屬部分。從立法的實踐來看，那些在總則和分則中都不合適列入的內容，就放在附則中。與法律、法規的其他組成部分具有同等的法律效力。

“附錄”指附在正文后面與正文有關的文章或參考資料，由于篇幅過大或取材于復制品而不便編入正文的材料，是作為說明書或論文的補充部分，并不是必需的。說明書或論文的附錄依次為“附錄A”“附錄B”“附錄C”等編號。如果只有一個附錄，也應編為“附錄A”。

“附件”指附的文件，一般包括說明書、基礎資料匯編、專題研究報告等，屬于法律條文之外的內容。

三者的位置和文件屬性不同，附則帶有法律屬性，一般出現在文本后面，而附錄和附件則不具有法律屬性，附錄一般出現在說明書或論文后面，附件一般以冊子單獨出現。