“房住不炒”定位下的住房發展規劃

■ 王艷飛

“房住不炒”定位是住房發展規劃的指導思想和重要原則。住房發展規劃要以本地居住需求為主確定住房供應規模和時序，以解決突出問題為導向確定住房發展重點任務，以統籌土地、財稅、金融及監管措施保障住房有序供應和任務落實。同時以地方發展為引領，因城編制住房發展規劃。

住房發展規劃是指導城鎮住房中長期發展的重要依據，一些發達國家編制了戰略性或計劃性的住房發展規劃。如日本1966 年以來編制了八輪全國范圍的住房建設規劃；為提高住房品質及應對老齡化和低生育率的挑戰，2006 年開始編制十年期的《居住生活基本計劃》。面對我國部分地區住房供應結構不合理、價格上漲過快問題，2006 年國務院將編制和落實住房發展規劃作為調控房地產市場的重要抓手。此后各地編制了多輪住房規劃，對保障和支持居民住房發揮了重要作用，但受經濟增長、地方財政、規劃執行等多重因素影響，住房規劃的落實效果仍待增強。住房和城鄉建設部2018 年建房〔2018〕49 號要求各城市科學編制住房發展規劃。黨的十九大報告提出，堅持“房子是用來住的、不是用來炒的”定位，加快建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的住房制度，讓全體人民住有所居?！胺孔〔怀础笔切聲r代背景下房地產業高質量發展的新要求，也是指導我國住房工作的基本原則。本文論述“房住不炒”定位要求下，住房發展規劃編制的要點，以期為各地住房發展提供借鑒。

一、以本地需求確定住房供應規模和時序

住房發展規劃首先要合理確定住房和用地供應規模、結構、時序，供應規模和結構的確定離不開對需求的科學測算和類型分析。本地需求大致包括新增城鎮居民需求、城鎮居民改善性需求、拆遷安置需求、引進人才需求。由于住房具有居住和金融雙重屬性，住房需求除本地需求外，也存在一定比例的投資投機性需求。投資投機性需求旺盛會占用大量住房資源，引起住房需求出現短時期、階段性的大起大落，既不利于房地產市場穩定和住房資源的高效利用，也使住房供給規模難以依需求情況合理確定。“房住不炒”定位要求住房回歸居住屬性，抑制投機炒作，將有助于穩定住房需求規模，引導住房供給體系。在“房住不炒”定位下，住房發展規劃才可以基于本地基本性、改善性需求進行科學估算，參考商品住房銷售規模趨勢外推法、多因素回歸法確定的供給規模，合理確定未來住房供應規模。并結合當前商品住房庫存情況和市場環境，科學制定新增住房年度供應計劃。此外，住房供應規模也需考慮城鎮居民實際可支付能力、住房需求類型、住房供應區位等因素，來確定租賃和購買、保障和市場等不同類型住房的供應規模。

二、以問題導向確定住房發展主要任務

20 世紀末住房制度改革和住房市場發展以來，我國城鎮居民居住條件極大改善，2016 年全國城鎮人均住房建筑面積達到36.6 平方米，戶均超過一套房。但經濟發展、人口流動的地區差異及房價過快上漲等因素的影響，住房發展依然存在不平衡不充分性，如新市民住房壓力提升、租賃住房市場發展滯后、居住品質仍待提高、房地產金融風險加大等。住房發展規劃需要根據存在的突出問題為導向確定主要任務。

以支持中低收入群體為重點創新住房供給體系。我國通過經濟適用住房、限價房、公共租賃住房、棚戶區改造等保障性安居工程，解決了大量城鎮中低收入群體住房問題，但供給體系并不穩定，城鎮“夾心層”住房問題仍然存在。創新新時代住房供給體系，要支持中低收入群體為重點，形成銜接住房保障與住房市場體系的供給方案，基本形成租購并舉、適應不同收入水平居民家庭支付能力的住房供應體系并保持穩定，形成由公共租賃住房、共有產權住房、可租可售市場商品房為主的住房供應體系。實踐中，一些城市為推動經濟增長和產業升級，加大人才引進力度，通過建設人才公寓解決人才住房問題，住房供應應強化居住功能屬性，嚴格租賃或購買的準入、管理及退出規定。

以民生優先進一步補足住房保障短板。住房發展要強化政府兜底保障，公共租賃住房仍需進一步擴大公共租賃住房覆蓋面，將城鎮新就業人員、外來務工人員納入公共租賃住房保障范圍，放寬收入標準和資產審核條件。創新實物配租和貨幣補貼保障方式，住房供應充足、閑置率高的城市，加大貨幣化補貼力度，通過市場租賃解決住房問題。除了租賃保障外，以住房居住功能為引導，特大超大城市積極探索面向引進人才、城鎮中低收入住房困難家庭、新就業職工等群體的共有產權住房。另外，穩步推進棚戶區改造，嚴格審核棚戶區改造對象，優先改造房屋危舊、居住環境差、配套設施不完善城鎮及工礦棚戶區，因地制宜調整棚改貨幣化安置比例。

以支持住房租賃市場發展補足市場短板。新市民調研發現，新就業人員、外來務工人員居住環境較差，租賃住房比重較高，購房比重明顯低于城鎮戶籍家庭。以新市民為重點支持住房租賃市場發展，依據人口流入規模、租賃需求狀況確定住房租賃市場發展主要任務。增加租賃房源要優先盤活存量住房資源，通過稅收減免鼓勵個人出租閑置住房，鼓勵房地產開發企業持有部分房源用于租賃。在人口流入規模大、租賃需求旺盛的城市，試點集體建設用地上建設租賃住房。引導國有企業和社會資本參與租賃住房建設和運營管理，支持規模化、專業化的住房租賃機構發展；規范中介機構居間服務，提高住房租賃行業服務水平。同時，要進一步完善住房租賃法律法規，明確租賃雙方權責，逐步落實租戶在義務教育、基本醫療、社會保障等方面的權利。

以高質量發展為引導提升居住品質。我國住房發展逐步由高速增長轉向高質量發展，要求以品質為核心提高住房供給效率，住房供給要重視綠色環保、智慧智能、配套完善和服務提升。這需結合城市功能和發展方向，有序推進城市有機更新和老舊小區綜合改造，活化利用舊有建筑；嚴格新建住宅質量標準，同步規劃、建設、設計、驗收配套設施；提高建筑節能設計標準執行率，推進既有建筑節能改造；完善主管部門、街道委員會、業委會共同參與的小區管理體系，提高物業管理服務質量和社區治理能力等。

三、以綜合施策保障住房有序供應和任務落實

住房發展涉及經濟增長、城鎮建設、空間利用各個方面。住房發展規劃需加強對需求的引導，也需要強化對規劃、土地、稅收、財政等方面的綜合配置，特別是建立住房和土地聯動機制、加強財稅的保障和支持、優化住房信貸政策、健全住房市場監管體系，從而更好發揮政府保障和市場主體作用。

建立住房和土地聯動機制。穩房價、穩地價、穩預期是“房住不炒”的內在要求，需要建立住房和土地供應價格、規模的聯動機制。在現行土地招拍掛出讓方式下，改進商品住宅用地供應方式，探索多種綜合競價方式，形成房價地價聯動機制，防止地價推漲房價。建立住宅用地和新開工面積的供應規模管控機制，充分考慮土地供應到形成住房供應周期，以城鎮常住人口家庭住房需求規模為引導，穩定住宅用地供應和新開工面積規模，及時公開市場信息，穩定市場預期，避免住宅用地供應大起大落，增大住房庫存。

加強財稅政策的支持和保障。財稅政策是發揮政府住房保障、支持和引導作用的重要工具。以改善民生為導向，加大對公共租賃住房建設、棚戶區改造、老舊小區改造、節能改造的資金支持，形成穩定的財政支持機制。以支持剛需和改善需求為導向，繼續按國家有關契稅優惠政策支持本市戶籍居民家庭購買首套住房、第二套住房。以落實稅收減免政策為重點支持住房租賃市場發展。

優化住房信貸政策。住房信貸政策是支持居民基本性住房需求，遏制投機炒房、防控金融風險的重要手段。住房信貸政策上仍需嚴格執行差別化信貸政策，支持本地居民家庭首套住房貸款，提高本地居民家庭二套、三套房貸款首付比例和貸款利率。強化房地產金融風險管控，強化對借款人還款能力的審查，加強房地產企業住宅用地購地資金來源審查，嚴控購地加杠桿行為。加大對住房租賃的融資支持，支持有條件的地區和項目穩步推進房地產投資信托基金試點工作。

健全住房市場監管體系。為適應租購并舉、健康房地產市場發展要求，房地產主管部門需要建立住房租賃市場監管、提高部門信息共享水平、加強相關企業和從業人員管理等。具體措施包括，嚴格執行商品住宅價格備案管理和網簽備案管理，規范預售資金監管和使用，加快推進二手房交易、房屋租賃合同網簽備案。搭建住房和房地產信息平臺，建立住房、土地、金融、稅務等部門的信息共享機制。加強住房市場管理，規范住房開發、銷售、租賃行為。構建包括房地產開發企業、住房租賃企業、房地產中介機構以及從業人員的信用管理系統，完善守信激勵和失信懲戒機制。

四、以地方發展為引領因城編制住房發展規劃

住房發展與地方發展協同推進。各地區經濟發展水平、城市規模、城鎮化階段、市場環境差異很大，城市住房需求結構、供需矛盾也往往不同，住房發展規劃需要充分考慮地方發展戰略、城市規模、產業升級及空間利用等因素。一是，區分不同層級住房發展規劃重點。住房發展規劃尺度分全國級、省級、市級和縣級，全國級、省級層面住房發展規劃側重方向性、戰略性，是對供應規模、供給體系及重點任務的總體安排，分類、分區引導各地制定住房發展重點任務。市級、縣級層面則需量化供應規模、時序，強調重點任務的落實，并以城市功能提升、產業升級、園區建設優化住房布局，推動職住平衡。二是，契合城市發展方向的住房發展重點和配套政策不同。特大超大城市商品住房價格高、剛性需求規模大，需加大對新就業、外來務工人員的住房支持，包括推動住房租賃市場發展，擴大公共租賃住房保障范圍，加大住宅用地供應規模，加大中小戶型住房供應，試點推進共有產權住房建設等。中小城市重點要穩定住房和土地供應規模和時序，避免用地供應大起大落引發市場波動和新的住房庫存。旅游度假型城市要優先滿足本地居民住房需求的前提下，支持發展旅游度假地產，推動住房建設與旅游業的融合發展。