水權交易體系建設探析

張敬堯，王歡歡

（晉城市水務局，山西 晉城 048000）

在水權交易管理暫行辦法中指出：水權包括水資源的所有權和使用權。水權交易，則是指在合理界定和分配水資源使用權基礎上，通過市場機制實現水資源使用權在地區間、流域間、流域上下游、行業間、用水戶間流轉的行為。建立和完善水權交易制度是優化配置水資源，促進節約用水，提高水資源利用效率，破解水資源瓶頸問題的重大舉措。

水利部將水權改革作為全面深化水利改革的重要任務，在7個省（自治區）啟動水權試點，經過3年積極探索，初步形成了多種水權交易模式。經過試點實踐，各地在水權確權的基礎上，培育水權交易市場、創新水資源配置管理。目前執行的水權交易制度與相應法規中，主要完成水資源的確權工作，水權及水權交易主要涉及其中的使用權與轉讓性，對責任方面規定較少。

1 水權體系分析

上述水權，僅為所有權分割出的部分權利。霍諾里（A.M.Honoré）曾分析并提出了“所有權”的11個特征：占有權、使用權、管理權、收入權、資本權、保障權、轉讓性、無限期、禁止濫用、履行責任、剩余處置權（布羅姆利，1994）。這11個特征可視為權利分割與交換的基礎。

一是水資源受其獨特的流動性與循環性影響，對其權利依照上述標準進行清晰分割與轉讓變得較為困難，相應的責任也難以界定。二是依照《中華人民共和國水法》，水資源屬于國有資源，其占有權是固定的。三是水資源與人類的生存密切相關，由國家予以保障相對合理。因此，將資本權、無限期、禁止濫用、剩余處置并入管理權合，增加入生存權，將前述11特征化為生存權、占有權、使用權、管理權、收入權、保障權、條件轉讓性、履行責任8項，并依照權責是否隨用水主體變換的影響，將水權分為兩類：固有權利與交易權利。國家享有水資源的固有權利，即：占有權、管理權、生存權。其余權利可依實際情況，隨用水主體變換而進行權利轉移。

如某用水戶依法獲得當地一定水量的水資源取水權，在取水權有效期內，可以依法對該部分水量進行使用并獲利，通過節水措施或調整產品結構，節省下來的水量可以通過水權交易、出讓并獲得相應補償。用水戶合法取水及轉讓行為受法律保護，受水行政主管部門管理并依法承擔水資源相應保護責任。受讓方在接受取水權轉讓，享有法律保護取水權利并獲利的同時，也同樣受水行政主管部門管理并依法承擔水資源相應保護責任。國家享有水資源的所有權，掌控水資源的管理權，并保障人民的生存權。

根據以上理論，將水權定義為受法律保障、可依法進行流轉獲利并須履行相應保護責任的取水權，根據“生存為先、權隨水走、責隨權走”的思想，以水權許可為基礎，以水權交易為手段，以行政執法為保障，對相應水權交易體系進行構建。

2 水權體系重構

2.1 基礎體系

水權交易，是基于水量分配方案，經確權登記后，實行的水資源配置方式，與取水許可制度息息相關。作為水資源管理的最基礎制度，取水許可制度可謂水權體系的雛形，指經水量核定后，對用水戶合理取水量進行規定，使用水戶在限定時間內擁有對相應水資源的取水權并對退水提出要求，是對用水戶的取水權與相應責任進行確認與規范的制度。針對水權的劃分與重構，建議在取水許可基礎上建立分時分權的水權許可制度。

設立水權許可證，替代舊的取水許可證。以水權許可證對用水主體的生存權與可交易水權予以分別確認，即以證對用水戶的生存權、使用權、收入權、保障權、條件轉讓性與履行責任予以規范，重點在于對生存權、使用權、轉讓權分別設定時間與要求。

生存權，依照用水定額對用水主體的生活用水予以確權，該項水量依實際情況設定有效期，以簡化水量復核工作為原則，可設定為與其他取水權限期相同或長期有效，但涉及水量不允許進行水權交易。

交易權，依照取水許可管理辦法對取水權的確認流程，規定許可取水權與有效期。用水戶通過節水技術改造等手段，實際取水量低于許可批復取水量，多余部分增設轉讓權，參與水權交易，對交易水權與有效期予以獨立確定。轉讓權的有效期過短會降低用水主體的節水積極性，過長又不利于水資源的高效流轉配置，所以轉讓權有效時間可參考節水獎勵機制與行業標準。不愿參與水權交易的用水戶可不按此項辦理。

其余交易權利，收入權與保障權可視作取水權的附加權利，不予單獨體現，相應責任可依照取水用途與取退水要求等方式體現。為降低管理難度，可在舊有取水許可上增設交易水量與有效時間，以此作為過渡方案。

2.2 水權交易制度

水資源屬于公共資源，個人對水資源的開發利用極易對其他人的利益產生影響。因此，在水權交易制度實行中，有效的管理制度必不可少。

2.2.1 管理模式

很多國家都采用經濟手段來調控水的供求關系，成立水權交易市場，由市場來改善水的使用效率，同時，政府在這一水資源規劃與分配中依然起到很大的作用。要建立完善的水權交易制度，不能單純交給市場調配，亦不能由政府行為完全主宰，要保障公眾與非公組織對水權事務的合理參與。水權交易制度應由政府作為政策制定者與價格指導者，以市場為交易執行者，以公眾參與作為監督者。

2.2.2 水權交易主體

現有水權交易體系中，交易主體有三類，即行政區域、納入取水許可的取用水戶和灌區農業用水戶。水權交易中存在行政區域之間的取水權交易行為，即政府既是水權交易的管理者，又可能是水權交易的參與者。在涉及區域之間水權交易行為時，要嚴格確定水權交易主體的界定，保障政府在參與水權交易時享有合理權利。針對政府難以納入水權許可制度管理的現狀，建議建立多級水權交易市場，以低級區域水權交易市場作為主體，辦理區域水權許可后，進入高級區域交易市場參與水權交易。當交易主體是納入取水許可的取水用戶和灌區內農業用水戶時，在納入水權許可制度后，可視為同等交易主體參與交易。

2.2.3 水價的確定

水權要進入市場流通，就必須由市場賦予其價值，即水權定價。水權定價要考慮的影響因素有：供水工程成本、水資源條件、水資源分配導向、水資源保護責任、交易成本、用戶承受能力等。

考慮到上述因素，應根據當地水資源條件，對不同用途取水權設定不同的指導底價；不管是否參與水權交易，用水戶的水資源使用成本（水價或水資源稅）均應依照制定結果執行。

居民生活用水，涉及國家對人民生存權的保障，只考慮供水與保護成本及用水戶承受能力設定政策性水價，其價格波動僅受用水定額與供水成本變化影響，不參與交易。對工業用水，則更多考慮水資源保護責任與水資源分配導向的影響，通過制定合理水價，使水權市場充分起到水資源的高效調配作用。對于灌溉用水水價的要求介于上述兩者之間，在保障生產的同時可以促使用水戶積極節水。指導水價，由水行政主管部門在水權交易市場公布，作為水權交易的重要依據，交易主體在相應指導價的合理波動范圍內約定成交水價。

2.2.4 水權交易流程管理

對水權交易制度的規范即是對公共利益的維護，交易行為須在水權交易市場內進行。市場可根據實際情況對水權交易進行分級管理。

如某縣（市、區）行政區域內經確權后確認享有5 000萬m3水權額度，該縣管轄范圍內水權交易市場就針對這5 000萬m3水權額度作為總額進行分配交易，交易主體為該縣內參與水權交易的用水戶，交易水權總額不得超過5 000萬m3，該縣若與鄰縣涉及到水權交易，則以該縣水權交易市場為交易主體，在市級或省級水權交易市場以5 000萬m3的水權額度進行額度交易。

水權交易是以經濟行為對水資源進行調配，交易過程中必然涉及補償等經濟往來。水權的轉讓行為很多時候會造成取水用途的改變，也會造成水價的變動。為進一步優化差異水價的作用，在水權交易中，可提供由交易市場對水權交易出讓方回購水權，和將水權出售給交易受讓方的服務，回購價與出讓價依據不同取水用途制定成交水價并實時公布。對于直接由用水戶之間達成協議的水權交易行為，要上報水權交易市場與水行政主管部門進行備案。紀律部門與公眾對該行為予以監督。

按照市場規律，水是商品，市場會把水配置給利用價值最高的用戶。作為居民生活用水的盈利率很低，水權交易完全由市場決定，會對居民生存用水的保障權產生影響。因此，政府在建立水權交易體系的同時，必須如同保障基本耕地紅線一樣，堅決保障人民的生存用水權，這也是水權許可明確生存權、設定水量并嚴禁交易的原因。

2.2.5 保護責任

用水戶在享有取水并獲益的權利時，必然要承擔相應的水資源保護責任。隨著水權額度的交易，受讓方在獲得更多水權的同時也應當承擔相應的水資源保護責任。該項責任應與當地水功能區劃相適應，并以水價或水資源稅的形態予以體現。如果水權交易造成水資源的破壞，交易雙方均應承擔相應補償責任。水權交易市場可對破壞水資源的水權交易行為采取懲罰性水價，對于嚴重破壞水資源的行為，水行政主管部門有權叫停水權交易并追究相關責任。

2.2.6 公眾參與

隨著社會力量的不斷壯大，非政府公共組織和公民對參與社會公共事業管理的需求日益增長，水權交易中公眾參與的必要性也在不斷提升，這也是公眾以參與管理的方式維護自身生存權的體現。

同時還可建立水論壇等學術與應用的交流平臺，使水權交易制度真正成為公眾、非公組織、用水戶、交易市場、水行政主管部門共同參與，共同管理的行為，最大化實現公共利益。

2.3 保障措施

水資源是一種戰略資源，需要從戰略角度考慮水權交易問題。在水價制定上，政府須建立保護機制，當水權交易陷入混亂，市場無法有效調節水資源的合理配置時，政府需要強勢介入市場，保障經濟社會穩定，必要時可以強制收回水權；在水權交易過程中，政府也應做好信息發布平臺與交易指導的作用，保障交易雙方或多方公平參與水權交易。

水權交易制度建立在完善的用水計量監測與嚴格的水行政執法上，要嚴格執行用水計量監測，嚴厲打擊違法取水行為。以完備的監督體系、嚴明高效的水政執法推動保障水權交易健康發展。同時，加強公眾與紀律部門對水權交易中參與方的監督，嚴格杜絕權力尋租。

3 存在問題與建議

3.1 水資源破壞補償標準問題

有權必有責，責權必相稱。取水權對應的責任即為對取用水資源的保護。作為一種流動性的公共資源，人們在開發利用水資源，享有相應取水權利的同時，也會對其他用水主體產生影響。如果用水主體對水資源造成破壞，那它在損害了國家利益的同時，也影響其他用水主體的合理權益。對漁業等其他用水主體影響相對容易界定，但對航運、旅游、生態等主體則難以界定侵權行為與侵權后果。由于水資源損害責任與侵權影響的難以界定，這一項工作還需要進一步進行研究。如何簡單高效的界定水資源損害責任與侵權影響，并確定相應補償標準，則是水資源管理者在水權制度實施中所要面臨的一大考驗。

3.2 水權額度問題

在水權體系構建中，提到了水權交易市場總額，在實際操作中存在用戶通過節水措施等擴大交易權利，或是受客觀因素（干旱或突發事件等）影響，水權額度減少的現象，會對區域水權市場的水權總額產生影響，進一步影響上級水權市場，這種情況下也可能出現水權交易的混亂局面。如何合理確定水權市場額度、提高管理的靈活性與有效性需要注意。

3.3 管理難度問題

水權交易制度的構建，對水權予以分割確認的同時，也提高了水權管理的難度與復雜程度。需進一步研究，做到管理模式的簡單有效。

4 結論

將水權定義為受法律保障、可依法進行流轉、獲利，并須履行相應保護責任的取水權。根據“生存為先、權隨水走、責隨權走”的思想，以取水許可為基礎，以水權交易為手段，以行政執法為保障，對相應水權交易體系進行構建。還需要進一步簡化管理模式，并對水資源破壞補償標準和水權交易行為中額度變化的管理予以研究。

面對水資源危機的挑戰，不僅要從技術上解決水與自然的問題，更要從社會的角度解決水與社會的問題，使水資源的可持續開發利用，成為人類社會和經濟可持續發展的保障。