探討大中型水庫移民后期扶持思路

朱洪波

（水利部移民管理咨詢中心，湖北 宜昌 443000）

1 移民后期扶持政策實(shí)施的背景

大中型水庫移民搬遷安置后，搬得出的任務(wù)基本完成，但是發(fā)展生產(chǎn)、提高移民生活水平，使移民能夠逐步致富，則需要一個長期努力的過程，更是移民管理機(jī)構(gòu)所關(guān)注的重點(diǎn)工作。大中型水庫庫區(qū)和移民安置區(qū)一般是山區(qū)，存在人多地少的現(xiàn)象，且后靠的坡地土質(zhì)質(zhì)量遠(yuǎn)低于淹沒前的河灘地，后靠的坡地保水、保肥能力弱，農(nóng)田水利設(shè)施大多不配套，抵御自然災(zāi)害能力弱，生產(chǎn)條件比淹沒前差，土地的產(chǎn)出明顯不足，移民群眾土地收入只能維持溫飽。庫區(qū)和移民安置區(qū)一直是典型的農(nóng)業(yè)地區(qū)，山高路遠(yuǎn)、交通不便，本身發(fā)展產(chǎn)業(yè)的條件薄弱，當(dāng)?shù)囟⑷a(chǎn)業(yè)規(guī)模小，經(jīng)濟(jì)效益差，市場競爭能力弱，可吸納安置移民能力有限。同時庫區(qū)為了保護(hù)水庫下游生態(tài)環(huán)境和水質(zhì)，關(guān)停了許多化工產(chǎn)業(yè)和污染產(chǎn)業(yè)。庫區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)困難重重。這些因素的存在嚴(yán)重制約了庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。隨著國家經(jīng)濟(jì)實(shí)力的增強(qiáng)，國家有能力和條件解決大中型水庫移民后期扶持問題。2006 年5 月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》（國發(fā)[2006]17 號）文，對移民后期扶持政策進(jìn)行了調(diào)整和完善。同年7 月，國務(wù)院又印發(fā)了重新修訂的移民條例。這些政策文件的制定充分體現(xiàn)了以人為本、共同富裕的理念，標(biāo)志著大中型水庫移民后期扶持政策的全面完善。

2 移民后期扶持政策實(shí)施的必要性

（1）實(shí)施移民后期扶持有利于維護(hù)移民的合法權(quán)益

大中型水庫移民人數(shù)多,往往涉及到整村、整鄉(xiāng),甚至整個縣城的遷建,淹沒損失大。同時,為及時完成移民搬遷任務(wù),保障水庫工程按期建設(shè)實(shí)施,在搬遷任務(wù)重,時間緊的情況下,移民安置區(qū)或移民安置點(diǎn)只能提供最基本的生活生產(chǎn)條件。庫區(qū)和移民安置區(qū)的供水、供電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和醫(yī)院、學(xué)校等公共服務(wù)基本不完善,往往會導(dǎo)致出現(xiàn)移民群眾出行難、用水難、上學(xué)難、看病難等民生問題。這些問題的存在影響移民群眾的生產(chǎn)生活,損害了移民的利益,妨礙建立和諧穩(wěn)定的移民安置區(qū)的目標(biāo)。實(shí)現(xiàn)移民后期扶持能夠解決移民搬遷過程中未解決的遺留問題，完善移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù),切實(shí)維護(hù)移民合法權(quán)益。

（2）實(shí)施移民后期扶持有利于移民脫貧致富目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)

大中型水庫移民基本是非自愿移民，移民數(shù)量大,搬遷單位多,前期補(bǔ)償資金不足,而且移民從原居住地搬遷原有的社會關(guān)系和生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)被打破,難以適應(yīng)搬遷后新的社會環(huán)境,部分移民群眾因搬遷安置后失去了原有生產(chǎn)資料和發(fā)展能力,嚴(yán)重影響移民就業(yè)增收和生活水平的提高。而且前期兌付移民的補(bǔ)償補(bǔ)助資金只能解決移民基本生活問題，要恢復(fù)移民生產(chǎn)生活秩序,重新建立新的社會網(wǎng)絡(luò)和社會關(guān)系,提高移民原有生產(chǎn)生活水平,這需要移民、建設(shè)單位、地方政府和國家共同長期努力。因此，要實(shí)施移民后期扶持政策，逐步完善移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，提高移民群眾生產(chǎn)生活條件，為移民發(fā)展產(chǎn)業(yè)打下良好的基礎(chǔ)條件。

（3）實(shí)施移民后期扶持政策體現(xiàn)社會公平

大中型水庫生態(tài)環(huán)境保護(hù)和沿岸水土保持對水庫下游具有至關(guān)重要的作用和影響,庫區(qū)必須減少環(huán)境污染和加強(qiáng)對水資源的保護(hù)。庫區(qū)放棄了很多工業(yè)及經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目,特別是大中型水庫大力推行退耕還林政策,這些因素造成庫區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后,移民群眾土地收入下降明顯。為了彌補(bǔ)庫區(qū)移民犧牲的經(jīng)濟(jì)利益,體現(xiàn)社會公平和公正,國家應(yīng)該大力實(shí)施移民后期扶持政策,在移民搬遷安置后加強(qiáng)對移民的資金支持和政策傾斜,保證庫區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會進(jìn)步不低于社會平均水平,使移民的利益和福祉不斷提升。

3 移民后期扶持的思路

（1）完善基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)為移民發(fā)展創(chuàng)造有利條件

由于大中型水庫移民搬遷任務(wù)重,時間緊，造成庫區(qū)和移民安置區(qū)普遍存在供水、供電、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和看病、上學(xué)等公共服務(wù)不完善的問題。逐步完善庫區(qū)和移民安置區(qū)農(nóng)田水利、供電、道路、供水等基礎(chǔ)設(shè)施和學(xué)校、醫(yī)院等公共服務(wù)條件，不僅能夠解決移民群眾出行、用電、吃水、上學(xué)、就醫(yī)等生活困難,還能夠?yàn)橐泼癜l(fā)展生產(chǎn)創(chuàng)造一個有利的環(huán)境。完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施可以引導(dǎo)移民調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),幫扶移民發(fā)展適應(yīng)庫區(qū)的鄉(xiāng)村旅游、特色民宿和生態(tài)農(nóng)業(yè),增強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品流通,促進(jìn)庫區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)入市場,提高移民增收創(chuàng)收能力。

（2）發(fā)展庫區(qū)及移民安置區(qū)優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，增加移民經(jīng)濟(jì)收入

移民安穩(wěn)致富的關(guān)鍵在產(chǎn)業(yè)發(fā)展, 只有庫區(qū)及移民安置區(qū)大力發(fā)展產(chǎn)業(yè),才能夠解決好移民群眾的就業(yè)創(chuàng)業(yè)問題，提高移民經(jīng)濟(jì)收入。庫區(qū)和移民安置區(qū)要從本地實(shí)際情況出發(fā)，根據(jù)市場需求和資源條件，加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，大量發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)，加快發(fā)展旅游業(yè)，不斷拓寬移民群眾就業(yè)創(chuàng)收機(jī)會。從發(fā)展生產(chǎn)入手以生態(tài)農(nóng)業(yè)為支撐，鼓勵和引導(dǎo)移民改變傳統(tǒng)的耕作模式，把自然資源開發(fā)與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，不斷壯大庫區(qū)經(jīng)濟(jì)。優(yōu)化用地結(jié)構(gòu),逐步提檔升級落后產(chǎn)業(yè)。同時結(jié)合庫區(qū)和移民安置區(qū)資源稟賦和比較優(yōu)勢,大力發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)等特色產(chǎn)業(yè)，增加移民經(jīng)濟(jì)收入。

（3）后期扶持政策堅(jiān)持依法實(shí)施,弱化移民特殊公民心態(tài)

當(dāng)前,部分搬遷移民有“特殊公民”的心態(tài),認(rèn)為自己為水庫建設(shè)作出了巨大的犧牲,理所當(dāng)然應(yīng)該享受特殊的待遇,需要給予優(yōu)惠的政策,生產(chǎn)生活都要依靠政府來解決。在實(shí)際工作中,這個心態(tài)不能有、更不能縱容。移民是特殊人群,國家有后期扶持政策給予扶持和幫助。如果移民有特殊公民的心態(tài),輕者可能違法犯法,重者可能走向國家和社會的對立面。因此,后期扶持政策在實(shí)施過程中應(yīng)始終堅(jiān)持用同一個政策對待相同條件的移民，堅(jiān)持政策面前人人平等,引導(dǎo)和消除移民特殊公民的心理，維護(hù)庫區(qū)及移民安置區(qū)長治久安。

（4）后期扶持政策要注意和地方區(qū)域規(guī)劃相銜接。

移民后期政策的規(guī)劃和實(shí)施要注意與地方五年規(guī)劃及統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)劃相銜接。后期扶持政策的規(guī)劃不僅要考慮移民安置的現(xiàn)實(shí)情況，反映移民的實(shí)際需求，而且要較好地體現(xiàn)不同規(guī)劃，使后期扶持與地方區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的相互融合,使各不同規(guī)劃之間有效銜接，相互促進(jìn)。在做好移民后期扶持工作前提下，把庫區(qū)和移民安置區(qū)鄉(xiāng)村道路建設(shè)納入交通部門的村村通規(guī)劃，把供電問題納入電力部門的農(nóng)網(wǎng)改造規(guī)劃。通過移民后期扶持政策和地方區(qū)域規(guī)劃相結(jié)合，改善庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)條件。

（5）后期扶持政策的實(shí)施要加強(qiáng)和移民的溝通協(xié)商

在后期扶持政策實(shí)施過程中各級政府要注意充分體現(xiàn)移民的意愿,體現(xiàn)民主參與。移民管理機(jī)構(gòu)要了解移民群眾對后期扶持政策的想法，應(yīng)廣泛征求移民意愿，收集移民對后期扶持資金使用、實(shí)施項(xiàng)目的意見建議，建立完善的溝通協(xié)商機(jī)制。移民管理機(jī)構(gòu)根據(jù)收集的后期扶持的意見建議，及時和移民進(jìn)行溝通協(xié)調(diào)，制定切實(shí)合理實(shí)施方案，著力于解決移民搬遷安置后出現(xiàn)的困難和問題，切實(shí)維護(hù)移民合法權(quán)益。只有實(shí)施好移民后期扶持政策，維護(hù)移民合法權(quán)益，移民才能安心生產(chǎn)生活，才能真正維護(hù)庫區(qū)和移民安置區(qū)社會穩(wěn)定。

（6）后期扶持政策和易地扶貧政策結(jié)合，促進(jìn)移民脫貧致富

大中型水庫部分就地后靠安置的移民，居住在邊遠(yuǎn)深山、荒漠化、地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)等生存環(huán)境差、不具備基本發(fā)展條件的移民，以及生態(tài)環(huán)境脆弱、限制或禁止開發(fā)地區(qū)的移民群眾，可以利用政府易地扶貧政策，實(shí)施移民二次搬遷。在庫區(qū)生存環(huán)境差、生態(tài)環(huán)境脆弱的地方，后期扶持政策和易地扶貧政策結(jié)合，實(shí)行移民易地扶貧措施。通過適當(dāng)遷出一定數(shù)量移民人口，實(shí)現(xiàn)下山脫貧、異地致富的目標(biāo)，促進(jìn)了人口、資源、生態(tài)的協(xié)調(diào)發(fā)展，解決移民生存和發(fā)展的問題。

4 結(jié)語

大中型水庫移民后期扶持政策我作為中國水庫移民政策的重要組成部分，為妥善解決水庫移民生產(chǎn)生活困難，促進(jìn)庫區(qū)和移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展，維護(hù)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極的作用。本文從移民后期扶持政策實(shí)施的背景和移民后期扶持政策實(shí)施的必要性, 探討了移民后期扶持的思路，給從事大中型水庫移民工作的專業(yè)人士提供一些有益的參考。做好大中型水庫移民工作，逐步改善水庫移民群眾生產(chǎn)生活條件，提高移民經(jīng)濟(jì)收入，完成貧困移民群眾脫貧攻堅(jiān)任務(wù)是一項(xiàng)任重道遠(yuǎn)的工作，需要水庫移民工作者長期努力工作。