互聯網訂餐食品安全監管模式

徐 航

(中共河南省委黨校，河南 鄭州 451000)

1 互聯網訂餐食品安全監管的特殊性

在“互聯網+”的大背景下，互聯網訂餐服務應運而生，并且以其便捷、實惠等優勢迅速吸引大批消費者。在互聯網訂餐規模迅速擴大的同時，因之而生的食品安全隱患亦日益凸顯。雖然政府監管部門在互聯網訂餐食品安全監管方面下了大功夫，如修改了《食品安全法》，成立了大部制的食品藥品監督管理部門(市場監督管理部門)，然而互聯網訂餐食品安全監管的特殊性，使得與之相關的各種食品安全問題仍然時不時見諸于報端，挑戰著消費者們早已備受打擊的脆弱心靈。

1.1 平臺參與性增加了監管客體

傳統餐飲模式中，監管客體相對單一，餐飲提供單位作為唯一的經營主體，亦是唯一的監管客體。監管部門在日常監管傳統餐飲單位時，只需通過限制餐飲單位的準入，定期不定期地抽查送檢食品，飛行巡查等常規措施，即可取得較好的監管實效。一旦某個實體餐飲店出現食品安全問題時，監管部門可于第一時間內達到并且控制現場，實現任意環節的動態介入。

然而，在互聯網訂餐模式中，監管客體更為多元，一般包括入網餐飲單位、互聯網訂餐平臺以及餐飲配送單位三方。當互聯網訂餐平臺與餐飲配送單位同為一家公司時，監管客體則為兩方，即入網餐飲單位和互聯網訂餐平臺。在互聯網訂餐模式下，訂餐平臺的介入擴大了監管的范圍，市場監管部門還要對平臺進行全面監管，定期或不定期地檢查平臺是否按照規定嚴格對入網餐飲單位進行規范管理，在核對入網單位證照等準入條件時是否認真負責，有沒有逐一對入網單位進行實名登記以及及時更新相應信息，對于消費者通過平臺進行的投訴處理得是否及時、妥當，有沒有對配送人員的健康進行把關等。

1.2 商家隱蔽性增加了監管死角

在基于第三方平臺構建而成的互聯網訂餐模式中，經營主體往往是隱蔽的。傳統餐飲經營者，由于確立主體資質或是現實經營之所需，通常都有明確的實體店面，所以在傳統訂餐模式中，經營主體多是現實可見、實體呈現的。但是新興的互聯網訂餐行業，借助互聯網技術，交易過程幾乎全在網上完成，消費者除了在送餐環節可接觸到現實的送餐人員之外，其他環節都是虛擬的，不僅不現實地與餐飲提供者進行接觸，也無法現實地接觸各種各樣的互聯網訂餐平臺，互聯網訂餐平臺上的經營主體們因而更加具有隱蔽性。加之當下，隨著生活方式的改變，互聯網訂餐市場如火如荼，市場需求潛力巨大，不少經營資質有所欠缺的實體餐飲商家濫竽充數，想要借助互聯網有所斬獲。諸多無證無照的私人廚房甚至是黑心作坊，利用互聯網訂餐平臺準入寬松之利，在虛擬的網絡世界中大行其是，不但位置隱蔽，而且深藏在偏遠小區的內部，大大增加了市場監管死角。各級市場監管部門收到的互聯網訂餐消費者的投訴中，頻繁出現的“幽靈店鋪”和屢見不鮮的“查無此店”，更是監管死角的生動體現。

1.3 配送復雜性增加了監管環節

傳統餐飲交易僅涉及餐飲提供者與消費者二者的交易發生在互聯網之外的實體店中，交易行為都完成于同一時空之內，過程相對簡單。相對而言，互聯網訂餐交易模式則要顯得復雜得多，食品從商家到消費者手中，還需要經過配送這一環節。而食品的配送不僅包括具體運輸這一行為，還涉及到接單、打包、運輸等諸多環節。相關監管部門不但要嚴密監管食品加工過程與制作環節，也不能忽視對打包環節中用到的一次性餐具、餐飲配送過程中涉及的食品安全問題進行防范。因為餐飲配送而新增的每一個環節均可能隱藏著嚴重的食品安全問題，這大大延長了食品安全監管的鏈條。綜觀各類因互聯網訂餐而導致的糾紛案件中，有關遲延送達以及按時送達之后，但食品已經缺乏可食用溫度等問題比比皆是，這反映出在互聯網訂餐模式中，配送過程的復雜性亦極大增加了監管的難度。

1.4 法律法規滯后增加了監管風險

法律是對現實生活的反映，其來源于生活，是對社會現實的總結與規范，其產生與實施是需要一個相對較長的過程，與日新月異的互聯網技術發展形成鮮明的對比。互聯網訂餐食品安全監管的法律法規，難以避免地滯后于瞬息萬變的互聯網訂餐食品安全問題，而缺乏法律依據的執法顯然在具體實踐中面臨著極大的風險。

早在2016年起，就不斷有各級地方市場監管部門對三大互聯網訂餐平臺——“百度外賣”“美團外賣”以及“餓了么”的有關負責人予以約談。然而，鑒于此時尚未出臺互聯網訂餐領域相關的專門法律規范，也缺少對互聯網訂餐平臺違法行為予以處罰的明文法律規范，只能適用民法秉持的“法無禁止即可為”的原則，監管部門只能責令其限期整改，而無法對其立案處理，亦不能對其施以相對嚴厲的處罰。相對低廉的違法成本，導致互聯網訂餐平臺出于經濟利益的驅使，明里暗里降低商家的入網門檻，不少商家也因此選擇了鋌而走險。

1.5 監管手段滯后增加了監管難度

“互聯網+”背景下，食品安全涉及領域越來越廣，表現形式越來越隱蔽。然而，由于受資金、設備、人員以及路徑依賴等原因之所限，市場監管部門的監管手段難以隨之迅速更新換代。互聯網訂餐監管措施的落后性與互聯網訂餐交易的先進性二者之間存在著較為突出的矛盾，市場監管部門現有的監管手段在面對層出不窮的互聯網訂餐安全問題時，顯得有些捉襟見肘。

較之于傳統的餐飲監管模式，互聯網訂餐這一新興的餐飲業態，借助與生俱來的互聯網背景，迅速蔓延、發展，并且隨著技術的發展呈現出越來越多超越監管范圍的盲區存在，使得監管部門在對平臺和入網商家的監管，顯得有些捉襟見肘。通過互聯網進行的訂餐因其與生俱來的“互聯網+”背景，進一步增大了食品安全監管的難度系數。

2 互聯網訂餐食品安全監管問題頻發

在中國互聯網訂餐市場極速擴張的同時，因為互聯網訂餐而導致的食品安全問題也屢禁不止，這正是由于監管部門資源整合不暢、商家安全違法成本降低、第三方訂餐平臺監管不力、維權成本與取證成本偏高等原因造成的。

2.1 監管部門資源整合不暢，監管重復與監管缺位并存

互聯網訂餐突破了空間的限制，導致中國傳統的“屬地管理”食品安全監管模式難以施展。互聯網訂餐平臺提供的虛擬空間是導致食品安全問題頻發的重要原因，對平臺進行規范，可有效凈化互聯網訂餐市場。雖然政府監管部門也意識到了這一點，并且在新修訂的《食品安全法》中明確了互聯網上的訂餐平臺們應實際負擔起對入網商家的資格審核，以及對商家違法行為的及時報告和終止服務等法律責任，訂餐平臺如果無法履行或是錯誤履行職責的話，就可能會面臨最高20萬元人民幣的懲罰。然而，監管實踐中，由于受到屬地管轄的限制，監管部門難以對平臺進行有效的監管。如在某地級市的8家互聯網訂餐平臺中，6家注冊地超出當地監管部門的管轄范圍，而且只有1家平臺選擇在當地設立分公司，另5家平臺僅在當地設立不具有獨立法人資格的辦事處，食藥監局在檢查中發現平臺違法行為時，通常只能移送總公司所在地監管部門管轄，程序復雜且耗時較長。

2018年4月前，雖然法律規定食品藥品監管部門(有的地方為市場監管部門)作為餐飲行業領域內的食品安全監管部門，但是鑒于線上訂餐主體的多元性，單一部門是無法實現有效監管的，食藥、工商以及通信均是不可或缺的核心監管部門。

由于餐飲行業從農田到入口前各個環節均隱藏安全隱患，除核心部門外，還需要農經、商務等部門的配合與支持。顯然，在當前的政府職能劃分中，忽略了互聯網訂餐的多元經營主體與復雜交易過程，僅將其視為餐飲行業的食品安全，確定由食品藥品監管部門(市場監管部門)一個部門承擔食品安全監管職責的做法，在監管實踐中必然困難重重。

2018年4月，根據《中共中央關于深化黨和國家機構改革的決定》《深化黨和國家機構改革方案》和《國務院機構改革方案》等文件精神，國家市場監督管理總局正式掛牌。將國家工商總局、國家質檢總局、食品藥品監管局食品監管部分、商務部市場秩序管理等職能合并組建到國家市場監督管理總局。整合了市場監管資源，形成市場監管權力，加強了食品安全監管，提高了市場監管水平。這一重大舉措無疑為互聯網訂餐食品安全監管掃清了“多頭監管”的行政體制羈絆。

2.2 商家違法成本降低，無序經營與違法經營泛濫

部分商家出于各種主客觀原因，并未在互聯網訂餐平臺上公示自己的《食品經營許可證》以及《營業執照》等證照，甚至有的商家直接公示虛假的信息，而且頻繁更換互聯網訂餐平臺，因而互聯網訂餐平臺向監管部門報送的信息真實性難以保證，市場監管部門無法及時、準確掌握訂餐平臺上的商家信息。在虛擬、自由的互聯網環境，消費者對商家其實一無所知，所有的信息均來自于商家提供的真偽難辨的文字與圖片，食品原材料來源、食品質量、場所衛生等信息根本無法掌握，一旦發生食品安全問題，責任又一時難以界定。消費者、監管部門與商家之間的這種信息不對稱，使得作為餐飲提供者的商家缺乏有效的約束，主觀違法機會大大增加。

如某市市場監督管理局接到消費者舉報，稱在線下無法找到其在互聯網訂餐平臺上顯示商家地址，于是電話投訴。監管部門在接到消費者電話之后，當即要求執法人員前往了解情況。相關執法人員根據平臺提供的商家地址多方尋找，最終于一家人來人往的市場中找到該店鋪。該店雖然具有營業執照、餐飲許可證，但是因租金原因，老板自行變更經營場所。這種案例絕非個例，無序經營與違法經營在互聯網餐飲中持續蔓延著[1]。

2.3 第三方訂餐平臺監管不力，“幽靈店鋪”屢見不鮮

由于前期監管疏忽，中國對互聯網訂餐平臺的商家準入門檻較低，平臺上少數店家展示的飯菜照片與實際嚴重不符，店鋪地址含糊不清，查無此店的幽靈商家比比皆是。商家上傳的證照普遍不全，有的許可證、合格證已過期亦未及時更換，更不用說商家店鋪的實景圖和身份證的真實性了[2]。新修訂的《食品安全法》要求互聯網訂餐平臺負責入網商家的食品經營資格審查，2016年10月1日實施的《網絡食品安全違法行為查處辦法》[3]要求互聯網訂餐平臺要對入網食品生產經營者進行建檔，并且錄入賣家的基本信息。

互聯網第三方訂餐平臺作為連接買賣雙方的經營平臺，理應承擔起相應的監管職責，然而實踐中，鑒于面對的店鋪數量實在龐大，互聯網平臺在監管技術與管理方法上均存在不同程度的漏洞。如互聯網上的各大訂餐平臺業務范圍廣泛，往往輻射至全國各個城市，平臺經營者通常會因地制宜地在本地招募業務員，這些業務員的基礎任務就是開拓市場，他們的業務素質參差不齊，一般也從未接觸過接受過專業的食品安全培訓。不少業務員在業績壓力之下，有意地放寬了入網商家的資質審核條件。平臺也只有在相關問題曝光之后，才會進行清理或是督促完善手續，還遠遠不能嚴格地履行法定的職責與義務，互聯網訂餐平臺的規范化之路任重而道遠。

2.4 投訴維權重視不夠，維權與取證成本偏高

從近些年曝光的互聯網訂餐食品安全問題來看，問題商家多分布在高校、商場、寫作樓附近。這些地方人流量大、消費群體固定且年輕化，由于“懶人效應”的作用，互聯網訂餐被廣泛接受。消費者們通常只追求方便、美味而忽略了食品安全。而且維權意識也普遍較為淡薄，在就餐過程中遇到衛生問題或就餐后產生身體不良反應，多是向朋友、同事吐槽商家而已，很少通過法律途徑維護自身合法權益。調查[4]顯示，超過1/3的消費者甚不了解互聯網訂餐中有關食品安全的投訴途徑與流程。當在互聯網訂餐中遭遇食品質量問題時，近50%消費者會選擇自認倒霉，約25%的消費者會選擇與商家協商退款或賠償，僅12.4%左右的消費者會選擇向部門投訴維權。

同時，互聯網訂餐售后維權成本相對較高，《網絡交易管理辦法》明確只能由網站經營者的住所所在地工商部門負責處理該類違法行為，且還必須為縣級以上工商部門，維權過程中的交通成本、誤工成本等導致消費者只能選擇消極維權。除了高額的維權成本，復雜的取證過程也讓該類糾紛難以通過法律途徑予以救濟[5]。憑借互聯網的虛擬性，商家的地址、經營范圍以及供貨來源等均可簡單地加以隱藏，在具體糾紛中，由于缺少來自質量檢測機構的權威證據，不安全食品究竟是在原料還是制作，抑或是配送過程中出現的問題，往往難以準確定性，這也為商家和配送單位相互推諉扯皮提供了條件，加大了違法舉證的難度[5]。

3 互聯網訂餐食品安全監管的建議

針對互聯網訂餐食品安全監管領域頻發的各種問題，應積極探索集政府、訂餐平臺、行業協會、新聞媒體、消費者等于一體的社會共治式的互聯網訂餐食品安全監管模式，在整合政府監管部門間的資源，搭建統一、高效的信息平臺的基礎上，明確訂餐平臺的連帶責任，完善在線爭端解決機制，引導行業協會、訂餐平臺、消費者、新聞媒體等社會主體都積極加入監管進程，構建互聯網訂餐食品安全監管新格局。

3.1 探索政府監管協調機制，搭建互聯網訂餐監管信息平臺

互聯網訂餐監管信息平臺是一個比較復雜的信息平臺，需要收集多個部門關于原料生產、倉儲運輸、食品加工、餐飲配送等全過程的信息[6]。該平臺的搭建需要大量的資金投入以及專業的技術支持，在具體運行中還需要兼具食品安全與系統操作技能的復合型人保證數據的實時更新。因此在搭建該平臺時，一方面，地方政府應發揮主導作用，整合相關部門反饋、存檔的信息，在政府政務公開網以及市場監管局、農業等相關職能部門的網站以專題形式公開，確保消費者在互聯網訂餐過程中能查詢到商家在食品安全方面的信息。另一方面，相關職能部門要配備專業人才以及給予技術支持，對相關從業人員施以專業培訓，確保實現對從食品來源、流通、加工等各個環節的全方位監測和實時數據更新，搭建一個統一、高效的互聯網訂餐監管信息平臺。

3.2 嚴格落實審查準入制度，加大入網商戶監督審查力度

嚴格入網商家的平臺準入門檻，是實施多項具體措施的關鍵。嚴格落實審查準入制度可以阻攔大量違法商家，進而從源頭上減少互聯網訂餐食品安全問題的產生。準入制度的實施需要政府監管部門與互聯網訂餐平臺的緊密合作，政府制訂的準入標準，需要訂餐平臺的嚴格執行，在允許實體店上線前應準確審查。政府可將入網許可權適當下放至訂餐平臺，并及時公布明確、詳實的資質審查指南，提高商家的入網門檻，亦為平臺的資質審查提供權威依據。互聯網平臺要開發自動檢索實體商家的應用程序，定期抽查商家的經營情況，認真閱讀消費者的服務評論，并且隨機咨詢部分消費者，聽取、研究他們的意見反饋。最大范圍地實現政府與平臺間的信息共享，確保商家的信息可以及時反饋至政府的信息平臺，政府對于問題作坊的調查結果能夠及時公開，有效避免危害擴大。

3.3 規范連帶賠償適用條件，明確平臺經營者法律責任

中國現行的《食品安全法》規定互聯網訂餐平臺承擔附條件(即訂餐平臺不能提供真實的商家信息或者作出先行賠付承諾等)的不真正連帶責任[7]，在此基礎上，第一，還應當進一步強調平臺提供商家信息的有效性，即消費者能通過平臺提供的聯系方式或地址等尋找到商家，否則平臺應負擔責任。如此規定雖然對平臺提出了更高的要求，卻契合了《消費者權益保護法》以及《食品安全法》之立法意圖，有利于及時地保護消費者的合法權益。第二，平臺的審查義務應由形式審查上升為實質審查，唯如此才能切實督促平臺去獲取商家的真實地址以及有效聯系方式等信息，在面對食品安全糾紛時，能夠更好地履行自身的職責。第三，約定條件優于法定條件，在先行賠付等約定條件下，消費者可自主選擇向違法商家或是平臺求償；在法定條件下，則只能向違法商家求償，顯然優先適用約定條件有利于更好地督促訂餐平臺履責。

3.4 完善在線爭端解決機制，拓展食品安全糾紛解決途徑

在線爭端解決機制(online dispute resolution，ODR)指的是通過互聯網解決網絡交易糾紛的一種機制，包括在線仲裁、和解、調解等。中國在線爭議解決中心作為中國第一個專門的線上糾紛解決機構，當事人遇到糾紛，可先行在該網站上登記，并且申請線上的和解或是調解。中國在線爭議解決中心接到糾紛案件后，會通過郵件方式聯系雙方當事人，在雙方認可并接受的前提下，進行和解或調解。由于中國ODR起步稍晚，所以中國在線爭議解決中心糾紛的形式相對單一，目前仍在研究如何進一步開展線上仲裁、公證等服務，而且在實踐中還面臨著證據信息泄露等安全隱患，以及不被法院認可和執行等法律障礙。鑒于此，中國現行的仲裁立法可適當承認部分中立、臨時仲裁機構，允許它們通過行業自律方式在互聯網上解決糾紛，并且確保法院在審查之后對其仲裁協議予以認可與執行。

3.5 調動新聞媒體與消費者積極性，提升社會監督合力

引導新聞媒體、消費者以及行業協會等社會組織主動發揮監督功效，適當地壯大監督的隊伍。第一，激發餐飲、電商等行業協會在規范引導方面的作用，引導他們加強行業領域內的自律，完善行業獎懲機制，積極主動地向消費者、商家等提供食品安全以及信息技術等領域的服務，督促商家依法經營。第二，引導廣大新聞媒體們更加主動關注、曝光食品安全領域，尤其是因互聯網訂餐而引發的違法甚至犯罪行為，鼓勵他們針對發現的食品安全監管過程中的可能的漏洞和不足，以理性的表達方式客觀地向監管部門提出批評和建議。第三，充分發揮作為食品安全最直觀體驗者的消費者在日常監督方面的功能，科學研判消費者提供的食品安全領域內的風險信息；提高消費者們的安全意識，鼓勵他們及時舉報相關違法行為并積極協助監管部門的調查取證工作。