內河船舶非法參與海上運輸查處法律實踐問題分析

韓丙正

一、內河船舶非法從事海上運輸的現狀及危害

內河船是根據《中華人民共和國內河船舶建造規范》《內河船舶法定檢驗技術規則》等規范和規則建造的，其結構強度、穩性、救生、通信等達不到海上航行要求[1]。近年來，部分砂石經營者無視法律法規，使用內河船舶參與海上砂石運輸，各級海事執法機構也維持對此類違法行為打擊的高壓態勢。以青島為例，2018年，海事機構查處了“蘇連云港貨××”輪等內河運輸船舶16艘次，青島港公安因“無證駕駛機動船舶”對6名船員進行了行政拘留。但在利益的驅使下，此類違法行為仍時有發生。

相比海船，內河船設計上對穩性的要求比海船低出很多，非法入海危險性不言而喻，面對動輒幾米高的大浪，極易發生船毀人亡的群死群傷事故。例如2019年1月21日，江蘇淮安籍內河干貨船“蘇興隆貨××”輪裝載約3 500噸土夾石在黃海中部海域翻扣，船上共7人，其中3人被救起，2人死亡，2人失蹤，構成較大等級海上交通事故。據交通運輸部海事局通報，2018年共發生此類事故50余件，沉船20余艘，死亡失蹤100余人。

二、查處內河船舶非法從事海上運輸法律難題

（一）執法規范難題

1.船舶難控制

海事部門沒有對人身采取強制措施的權力，導致船員消極抵抗、船東拒不配合現象普遍存在，海事管理機構難以對船舶實施有效控制。

2.強制難實施

雖然《行政強制法》《安全生產法》等賦予了海事機構行政強制權，但受限于強制力量、強制經費、扣押場所等條件，現實中行政強制難以按照正常程序開展。

3.邊界難理清

整治內河船非法參與海上運輸牽扯到海事、交通、漁業、港航、公安、環保等多個單位，各單位之間既存在職責交叉，又存在監管真空。

（二）行政處罰難題

1.當事人難確定

很多參與海上運輸的內河船舶所有權關系復雜，有的船體上無船名、船籍港等標志，涉案船員也不愿提供船舶、船員等相關證書，讓執法人員無從下手。

2.調查難取證

由于違法船舶船況差，違法行為多，情節嚴重，船舶所有人多拒不露面，如發生事故，當事人員可能遇險或者逃逸，給調查取證工作帶來諸多困難。

3.文書難送達

同上，此類違法行為當事人一般在外地，在當事人拒不配合的情況下，執法文書一般只能通過郵寄或者公告送達，給辦案帶來諸多不利。

（三）法律適用難題

1.行為難定性

此類船舶一般牽扯多個違法行為，一方面需要通過調查把所有違法行為都找到；另一方面還需要甄別兩種違法行為是否違反“一事不再罰”原則，比如船上人員均不持證的情形，是否要對配員不足和未持證人員上船服務均進行處罰，給執法人員帶來困惑。

2.法規難選擇

海事管理機構發布的法規較多，不同法規之間存在競合現象，例如對招用未持證船員上船服務案件，《中華人民共和國船員條例》和《海上海事行政處罰規定》均作出了規定，但二者對處罰對象的規定不盡相同。

3.做法難統一

由于上述問題的存在，不同的海事管理機構在面臨同一類違法行為時，可能做出不同的處罰決定。

（四）后續處置難題

1.違法難整改

《行政處罰法》第二十三條規定，行政機關實施行政處罰時，應當責令當事人改正或者限期改正違法行為。內河船不具備海上航行的條件，處罰結束后船舶無法自行駛回內河水域，再加上有的是“三無”船舶，如何妥善處置成為難題。2.處罰難執行

很多內河船舶采取掛靠經營的方式，被掛靠公司“掛而不管”，任由實際的船舶所有人從事非法運輸，以上文“蘇興隆貨××”輪為例，該船實際為自然人黃某所有，船舶登記證書上所有人、經營人為淮安市某公司，該公司以自己未實際經營該船舶為由拒不接受處罰，黃某在出事后也已不見蹤跡。

3.案件難移交

海事機構的監管水域劃分和公安、邊防等部門的行政劃分不一致。以青島為例，青島管轄水域的涉嫌犯罪的案件需要移交到石島的邊防海警部門。另外，海事行政處罰調查取證和公安機關調查取證的側重點、標準等不盡統一，給案件移交帶來了層層困難。

三、查處內河船舶非法從事海上運輸法律實踐建議

（一）規范執法與靈活操作相統一，提高現場執法效率

1.嚴格執法程序，及時固定證據

根據《海事行政檢查規定》等要求對涉嫌違法船舶的檢查按照文件規定的程序進行，并按照《海事行政執法全過程記錄管理辦法》要求開展記錄，對發現的違法行為，在現場及時通過錄像拍照、詢問筆錄、現場勘驗筆錄等固定證據。

2.創新調查方式，提高執法效率

充分利用信息化、科技化手段，提高執法文書制作和證據采集的便捷性，對違法行為確鑿的案件，在證據搜集上可不必苛刻面面俱到，因當事人拒不配合無法取到直接證據（例如營業執照、身份證明等）的，可以通過間接證據或者到工商、公安等機關查詢予以證明。應研究建立適應現場執法需要的快辦快結工作機制，在執法現場完成處罰文書送達，提高執法效率。

3.優化辦案流程，縮短辦案期限

針對違法船舶船況較差、證書不全、人員流動性較大等特點，簡化辦案程序。例如情況緊急船舶可能逃逸時，執法人員可以在制作“海事行政強制現場筆錄”后，當場對違法船舶實施強制措施，并在24小時內制作《海事行政強制審批表》，補辦批準手續。如當事人拒不簽收法律文書，可以通過郵寄送達、委托送達等形式盡快送達，以縮短辦案期限，盡快對違法行為予以打擊震懾。

（二）行政處罰與糾正違法相統一，確保行政處罰效果

1.從重就高裁量，形成有力震懾

此類違法行為應按照上級要求在裁量區間就高進行處罰，對累犯從重或者加重處罰。對于暴力抗法、拒不配合調查等情況可以按照“其他從重處罰情節”直接從重或者加重處罰，加大對違法行為的處罰力度，形成有力震懾。

2.合法實施查扣，謹慎船舶拆解

依據《海上交通安全法》和《安全生產法》對違法船舶采取禁止離港、查封扣押等措施，海事機構聯合地方政府建立扣押場所、船舶看管、經費保障等長效機制。對“三無”船舶的強制拆解應督促船舶所有人自行實施，海事機構不宜強制實施。

3.加強部門合作，規范船舶召回

根據部海事局對內河船舶實施船籍港召回的要求，會同船籍港運管部門，通過行政處罰、信譽考核級、運力審批、年檢、水路經營許可證、船舶營運證管理、打擊船舶“非法掛靠”等一系列措施限制違法行為，形成內河船治理的閉環管理。

（三）法規運用與法規研究相統一，準確適用法律法規

1.規范執法程序，減少復議訴訟

應通過詢問、勘驗、音視頻記錄等多種手段對對案件事實進行認定，關鍵環節要形成證據鏈，對當事人拒不配合調查無法認定身份的，通過證書文書、證人證言、系統查詢等旁證確定身份。除了依據實體法實施處罰，還要依據《交通運輸行政執法程序規定》規范辦理程序，保障當事人陳述申辯、復議訴訟的權利，減少復議訴訟敗訴。

2.加強法制培訓，準確適用法規

執法人員樹立法制思維和提高學法用法的本領。針對“一事不再罰”的問題，應從違法行為的構成要件（主體、客體、主觀方面、客觀方面）著手，從法律上的因果關系分析，對構成要件不同、不具有法律上的因果關系的兩個違法行為均進行處罰。

3.積極呼吁立法，解決制度問題

在立法上應明確對“無注冊登記證書、船舶檢驗證書、國籍證書和水運經營證書的船舶”進行沒收或者拆解處理；明確所有人、經營人的安全主體責任，“超范圍航行和經營的船舶”應自行、合法回到內河水域，否則主管機關可以要求船舶到指定區域停泊，所需費用由該船的所有人承擔，逾期拒絕支付的，海事機構可申請法院進行拍賣，所得款項依法處理。

（四）主動作為與部門聯動相統一，有效打擊違法犯罪

1.履行法定職責，主動擔當作為

海事管理機構除了日常巡查、檢查等手段，還可以利用巡航、無人機、AIS等技術手段發現違法內河船舶，根據轄區監管力量實施網格化管理，主動承擔起水上交通安全保障的法定職責，持續保持對內河船舶非法從事海上運輸的高壓態勢。

2.依托地方立法，推動聯合執法

例如青島市發布的《青島市海上交通安全條例》第四十九條規定，市和沿海區（市）人民政府應當建立海上交通安全綜合協調機制，定期組織各相關管理部門開展海上交通安全綜合執法檢查或者聯合執法。對涉嫌交通肇事，偽造、變造、買賣國家機關公文、證件、印章，重大責任事故等刑事犯罪，應及時移交公安機關辦理，通過簽署備忘錄、合作協議等多種形式，建立和邊防、海警關于犯罪案件移交的長效機制。

3.完善信用體系，推行誠信管理

根據《海事信用信息管理辦法》等要求依法推進誠信管理，嚴格對違法單位及人員開展誠信記分，將違法失信的從業單位、人員和船舶列為重點監管對象，推進實施船舶黑白名單制度，加大對黑名單船舶及其公司的監督檢查和審核力度，讓違法單位和人員切實感受到違法成本，從而產生對法律的敬畏。

四、結束語

本文列舉了內河船非法從事海上運輸的現狀及危害，分析了海事管理機構在查處內河船舶非法從事海上運輸非法行為中的法律難題，并提出了解決建議。在依法治國、依法行政的原則下，建立嚴格執法、規范執法、科學執法的長效機制任重道遠，需要執法人員和全社會共同努力。