酉陽縣大中型水庫移民避險解困試點庫區(qū)后續(xù)發(fā)展規(guī)劃探析

陳 陽

(酉陽土家族苗族自治縣水利局，重慶 409800)

1 避險解困背景及意義

2013年9月，由國家發(fā)展改革委、財政部、水利部聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于幫助各地開展大中型水庫移民避險解困試點工作的通知》(發(fā)改農(nóng)經(jīng)〔2013〕1730號，以下簡稱《通知》)開啟了全國大中型水庫移民避險解困試點工作的序幕，根據(jù)《通知》的相關(guān)要求，試點范圍原則上為1991年4月30日前開工建設(shè)的大中型水庫庫區(qū)，主要針對居住在地質(zhì)災(zāi)害易發(fā)區(qū)、生活方式以“水上漂”為主、生存條件惡劣等3類生產(chǎn)生活存在特殊困難問題的移民進(jìn)行幫扶。《通知》出臺，旨在以水庫移民特殊困難群體避險解困為目標(biāo)，通過異地搬遷安置，采取綜合配套、環(huán)境整治、設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)扶持、培訓(xùn)就業(yè)等措施，解決水庫移民居住不安全、生存環(huán)境惡劣、生活貧困等特殊困難問題，確保水庫移民與全國人民同步進(jìn)入全面小康。

2 試點庫區(qū)長遠(yuǎn)發(fā)展面臨的問題

酉陽縣避險解困試點工作通過前期摸底調(diào)查、幫扶對象核定、試點實施方案編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)、移民搬遷安置、驗收與評價等階段，歷時5a先后分2批實施移民集中安置點項目3個，搬遷安置移民1034人，其中集中安置718人、分散安置316人，試點庫區(qū)貧困移民居住安全和生存環(huán)境得到了有效保障和顯著改善，初步實現(xiàn)了“保安全、保基本”的目標(biāo)，但試點庫區(qū)在長遠(yuǎn)發(fā)展上仍面臨諸多問題，試點庫區(qū)和移民安置區(qū)(以下簡稱“兩區(qū)”)整體實現(xiàn)振興依然任重道遠(yuǎn)。主要問題有：①部分移民放棄搬遷，居住條件和生存環(huán)境維持原狀；②移民與遷入地居民存在沖突，安置區(qū)社會不穩(wěn)定風(fēng)險增加；③移民配合意愿低，庫區(qū)發(fā)展易受阻；④就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持滯后，移民增收創(chuàng)收能力提升不明顯。

3 原因分析

3.1 移民放棄搬遷的原因

移民放棄搬遷的主要原因是搬遷后自然環(huán)境變化導(dǎo)致移民生產(chǎn)條件和生活方式發(fā)生改變。由于庫區(qū)人多地少，土地資源非常匱乏，凡是能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的土地大都已經(jīng)開墾；且?guī)靺^(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，大多移民以農(nóng)為生。不論選擇集中安置或者分散安置，移民現(xiàn)有的生產(chǎn)條件都將發(fā)生改變：原有生產(chǎn)資料距安置地較遠(yuǎn)，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)較以前相比成本增加；安置地周邊即使存在零星荒地荒坡，也面臨交通不便、水源不足、土質(zhì)較差、坡度較大等難以開墾的實際問題[1]。同時移民自給自足的勞動生活方式也隨著環(huán)境的變化而改變，對遷移后閑適的生活表現(xiàn)出無所適從。因此，部分對土地依賴程度高的移民放棄搬遷，其居住條件和生存環(huán)境依然維持原狀。

3.2 移民與遷入地居民存在沖突的原因

移民與遷入地居民存在沖突的主要原因是搬遷后社會環(huán)境變化導(dǎo)致移民與遷入地居民的文化習(xí)俗和資源需求發(fā)生沖突[2]。因初期修建水庫建立的移民社會經(jīng)過幾十年發(fā)展，已形成了較為穩(wěn)定的移民社會結(jié)構(gòu)，在移民社會中移民個體之間的關(guān)系良好、文化習(xí)俗趨于相同，社會較為和諧穩(wěn)定。移民再次遷移后，不僅將面臨新的社會關(guān)系重構(gòu)，同時也給安置區(qū)社會帶來新的資源環(huán)境壓力，因群體、宗族、文化等差異產(chǎn)生的沖突和因資源爭奪產(chǎn)生的利益紛爭在安置區(qū)隨之上演[3]。以某集中安置點為例，新遷移民因飲用水源多次與鄰近居民發(fā)生資源沖突[4]，加之國家對移民的特殊福利，極易引發(fā)當(dāng)?shù)鼐用衽懦夂筒粷M，當(dāng)?shù)厣鐣环€(wěn)定風(fēng)險大大增加。

3.3 移民配合意愿低的原因

移民配合意愿低的主要原因是庫區(qū)歷史遺留問題導(dǎo)致庫區(qū)建設(shè)活動矛盾協(xié)調(diào)難度大。庫區(qū)本身存在許多突出問題，特別是1985年以前投入運行的老水庫。由于當(dāng)初在修建水庫時沒有制定切合實際的移民安置規(guī)劃、移民搬遷安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低以及重工程輕移民[5]等原因，搬遷后的移民生產(chǎn)生活條件差、交通出行不便、生存環(huán)境惡劣，移民犧牲非常大，庫區(qū)遺留問題多且長期得不到解決。加之隨著市場經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展，移民發(fā)展空間愈發(fā)狹小，生活水平很難提高，移民負(fù)面情緒高漲。因此在庫區(qū)實施工程項目時，一旦涉及用地、用水、用電協(xié)調(diào)問題，移民配合意愿往往很低，甚至以個人利益訴求為由阻撓建設(shè)，嚴(yán)重影響庫區(qū)整體發(fā)展。

3.4 就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持滯后的原因

就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持滯后的主要原因是自籌資金落實困難導(dǎo)致避險解困規(guī)劃內(nèi)容難以全面實施。根據(jù)國家對大中型水庫移民避險解困試點工作資金籌措結(jié)構(gòu)的安排，避險解困資金由中央予以適當(dāng)補(bǔ)助、省級按比例配套、縣級整合相關(guān)資源和資金。通過不同層級配套落實資金本身可以減輕資金籌集負(fù)擔(dān)，緩解各級財政資金支出壓力，但對于財力薄弱的區(qū)縣來說，自籌資金的能力非常有限。自籌資金不能有效落實就意味著有限的資金僅能首要保障移民生命財產(chǎn)安全和必要的公共設(shè)施建設(shè)，而統(tǒng)籌考慮移民長遠(yuǎn)發(fā)展需實施的就業(yè)培訓(xùn)、產(chǎn)業(yè)扶持等規(guī)劃內(nèi)容卻力不從心，庫區(qū)持續(xù)發(fā)展、移民增收創(chuàng)收不及預(yù)期。

4 對策措施

通過對存在的問題進(jìn)行梳理和分析，要改善庫區(qū)移民生存環(huán)境、維護(hù)安置區(qū)和諧穩(wěn)定、消除遺留問題負(fù)面影響、促進(jìn)移民長遠(yuǎn)發(fā)展，從移民后期扶持工作角度來看，試點庫區(qū)在后續(xù)發(fā)展規(guī)劃上應(yīng)以產(chǎn)業(yè)扶持為重心，不斷強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)，加強(qiáng)庫區(qū)人力資源開發(fā)和輿論引導(dǎo)，從而增強(qiáng)移民增收創(chuàng)收能力，實現(xiàn)庫區(qū)和移民安置區(qū)長治久安。

4.1 加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)持續(xù)投入

結(jié)合“兩區(qū)”經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略工作要點，科學(xué)規(guī)劃，合理布局，通過整合各惠民領(lǐng)域資源，持續(xù)加大當(dāng)?shù)鼗A(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)。①重點解決“兩區(qū)”生產(chǎn)生活用水需求，把農(nóng)田水利設(shè)施建設(shè)和安全飲水鞏固提升擺在首位，同步建立完善節(jié)約用水管理制度，大力推行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)節(jié)水灌溉技術(shù)，改善生產(chǎn)生活用水緊缺狀況；②完善“兩區(qū)”交通基礎(chǔ)設(shè)施，加快通村公路、通組公路的建設(shè)，配套完善滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動所需的田間道路以及人行便道，充分保障移民生產(chǎn)出行方便和對外交流；③逐步完善“兩區(qū)”電力、通訊、教育、醫(yī)療等生活設(shè)施[6]，保障移民必需的公共品，完善移民公共治理管理體制[7]，緊跟城鎮(zhèn)化建設(shè)步伐。對基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)的持續(xù)投入，不僅進(jìn)一步改善移民生活生產(chǎn)條件、保障公共產(chǎn)品供給、緩解“兩區(qū)”社會矛盾，也為調(diào)整優(yōu)化庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)移民增收創(chuàng)收、推動“兩區(qū)”社會發(fā)展打下堅實基礎(chǔ)。

4.2 因地制宜發(fā)展庫區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)

促進(jìn)移民增收創(chuàng)收、保障移民生活水平穩(wěn)定、改變庫區(qū)落后思想面貌最直接有效的方法，就是通過培育和發(fā)展庫區(qū)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，推動庫區(qū)經(jīng)濟(jì)增長。具體的發(fā)展思路：①集約合理利用土地，充分發(fā)揮庫區(qū)資源優(yōu)勢，宜農(nóng)則農(nóng)、宜林則林[8]，引導(dǎo)移民成立、加入農(nóng)民專業(yè)合作社，帶動移民參與規(guī)模化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與經(jīng)營，實現(xiàn)庫區(qū)農(nóng)業(yè)產(chǎn)量穩(wěn)步增加；②鼓勵社會資本在庫區(qū)投資辦廠，適度發(fā)展與庫區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)相匹配的農(nóng)副食品加工、食品制造等第二產(chǎn)業(yè)，以增加移民就業(yè)崗位，轉(zhuǎn)移庫區(qū)剩余勞動力；③大力發(fā)展庫區(qū)旅游以及與旅游產(chǎn)業(yè)息息相關(guān)的交通運輸、餐飲、住宿、文娛等第三產(chǎn)業(yè)，引導(dǎo)和扶持移民個體參與經(jīng)營，充實庫區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)[9]。以農(nóng)業(yè)發(fā)展為中心，合理傾斜后扶資金對當(dāng)?shù)亍耙淮逡黄贰碧厣a(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，逐步建立和優(yōu)化庫區(qū)產(chǎn)業(yè)格局，拓寬移民增收創(chuàng)收渠道，從而促進(jìn)庫區(qū)經(jīng)濟(jì)社會長遠(yuǎn)發(fā)展。

4.3 加強(qiáng)庫區(qū)人力資源開發(fā)

人力資源開發(fā)的重要性在于不僅可以提高移民的科技知識、文化素養(yǎng)和勞動技能，還可以幫助移民樹立正確的價值觀和勞動態(tài)度，以此消除移民自身發(fā)展動力不足的問題，引導(dǎo)其走出“等靠要”思想誤區(qū)，推動庫區(qū)經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。由于庫區(qū)區(qū)位條件差、移民整體文化素質(zhì)不高等局限，庫區(qū)人力資源開發(fā)必須采取針對性政策。①加大教育投資，建立移民圖書閱覽室，定期舉辦識字掃盲班和讀書活動，幫助移民增加知識、提高素養(yǎng)；②開展應(yīng)用技術(shù)培訓(xùn)，通過聘請技術(shù)專家集中授課、技術(shù)人員現(xiàn)場指導(dǎo)、發(fā)放技術(shù)手冊等方式，提高移民生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)營管理水平；③對外勞務(wù)輸出，移民經(jīng)就業(yè)培訓(xùn)合格后，由勞動保障部門統(tǒng)一組織輸送到有勞動力需求的企業(yè)[10]。加強(qiáng)庫區(qū)人力資源開發(fā)是實現(xiàn)庫區(qū)整體振興的關(guān)鍵，只有移民具備了必要的勞動知識技能和較好的文化素養(yǎng)，才能使移民認(rèn)識新事物、接受新事物成為可能，同時也促成了移民走出庫區(qū)、扎根城市的機(jī)會。

4.4 注重庫區(qū)輿論監(jiān)測與引導(dǎo)

加強(qiáng)庫區(qū)輿論監(jiān)測不僅可以及時掌握移民思想動態(tài)和情緒變化，而且還是了解移民訴求和愿望的有效途徑。由于當(dāng)前庫區(qū)移民整體素質(zhì)偏低、對事物好壞的甄別能力不夠強(qiáng)、接收外界信息的渠道較單一以及法律意識淡薄等原因，移民極易盲從他人、顛倒是非、以訛傳訛，因此在加強(qiáng)輿論監(jiān)測的同時還需注重對移民思想的正確引導(dǎo)。①通過對移民定期走訪、民意調(diào)查，及時了解移民的思想動態(tài)和愿望訴求；②弘揚法律精神，加大法律法規(guī)普及力度，宣傳科學(xué)真理，以此規(guī)范移民自身言行，營造說話負(fù)責(zé)、實事求是的良好輿論氛圍；③正確引導(dǎo)，培養(yǎng)一批熟知移民政策、作風(fēng)優(yōu)良、敢于擔(dān)當(dāng)?shù)膶I(yè)水庫移民管理人才[11]，加強(qiáng)政策宣傳普及，暢通信息溝通渠道，從而消除矛盾誤會、增強(qiáng)信任理解[12]。構(gòu)建良好、和諧的輿論氛圍，對庫區(qū)建設(shè)開發(fā)、新政策實施、良好風(fēng)氣營造均有積極的促進(jìn)作用，為整體推動庫區(qū)和安置區(qū)穩(wěn)步向前發(fā)展提供強(qiáng)大的精神動力。

5 結(jié)語

大中型水庫移民避險解困搬遷不僅需要保障庫區(qū)移民生命財產(chǎn)安全，同時還需統(tǒng)籌兼顧庫區(qū)移民長遠(yuǎn)發(fā)展。因此，酉陽縣大中型水庫移民避險解困試點庫區(qū)在后續(xù)發(fā)展規(guī)劃上應(yīng)從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)培育、人力資源開發(fā)、輿論監(jiān)測引導(dǎo)等四個方面加以投入和重視，在改善移民生活生產(chǎn)條件的同時，逐步消除試點庫區(qū)社會矛盾、增強(qiáng)移民就業(yè)增收能力，對穩(wěn)步實現(xiàn)貧困移民脫貧致富和維護(hù)“兩區(qū)”社會和諧穩(wěn)定具有重要意義。