魯西鄉村規劃編制要點思考

石煒豪 高華麗

(1.重慶大學建筑城規學院，重慶 400030; 2.聊城大學建筑工程學院，山東 聊城 252000)

1 魯西鄉村概況

魯西地區屬于華北平原，是傳統農業地區。魯西鄉村，在鄉村經濟上，村集體經濟弱，如對聊城東昌府區沙鎮30多個村莊的抽樣調查中只有15%左右的村莊有集體收入。以傳統小麥、玉米、棉花種植農業為主的村莊，由于傳統農業經濟收入增長乏力，村莊農民就業以外出務工為主，收入來源單一，加上升學外遷因素，存在一定的“空心化”現象，以種植蔬菜、果樹、瓜果等經濟作物為主，勞動密集型農業的村莊，對農業設施的投入逐年增加，經濟收入也穩定增長，村莊人口基本穩定;在魯西鄉村空間布局上，和產業業態高度相關，總體體現出村莊“多，小，散”，土地集約利用度不高的問題;在基礎設施上，道路村村通、戶戶通，村莊集中供水已基本實現，教育設施、燃氣設施也在進一步完善之中。

2 主要存在問題

從已經編制的規劃成果來看，主要存在以下兩方面的問題:

1)《縣(市區)域鄉村建設規劃》中村莊布局整合步伐過大。如聊城市部分縣(市區)編制的《縣(市區)域鄉村建設規劃》中，規劃搬遷撤并村的比例占到50%以上，甚至部分產業基礎較好的鄉鎮合村并點村莊比例達到90%以上，這與中共中央、國務院印發的《鄉村振興戰略規劃(2018—2022年)》的指導思想相違背。該規劃明確提出把村莊分為集聚提升、融入城鎮、特色保護、搬遷撤并四類村莊，并指出集聚提升類村莊占鄉村類型的大多數，是鄉村振興的重點，也就是絕大多數村莊原地發展。搬遷撤并類村莊主要針對生態環境惡劣的村莊，因重大項目建設需要搬遷的村莊，以及人口流失特別嚴重的村莊，魯西地區需搬遷撤并的村莊只有后兩種情況，而這兩種村莊所占比例較低。在此情況下，大規模撤并村莊的方案，需要大量經濟投入，這嚴重脫離實際，將使大量村民的生產、生活方式全面重新調整，使得勞動致富的成本和機遇門檻進一步提高，村民的抗風險能力大幅降低;

2)村莊規劃將主要內容放在了農村各項服務設施建設及村莊清潔與風貌改善上，屬于村莊發展的“幫扶邏輯”，對產業發展引導不明確，也未根據《山東省宅基地管理辦法(2001)》對建設用地規模進行調整，未能解決城鎮建設用地緊張，而村莊建設用地不集約，甚至閑置的核心問題。

3 要點強化建議

魯西村莊規劃除要嚴格遵循《山東省村莊規劃編制技術要點》(魯建村字［2016］41號)的技術規定外，建議從以下三個方面進行強化。

3.1 強化城鎮化發展趨向分析，促進“多規合一”實踐

從人口預測向人口流動趨勢分析回歸。在魯西這種農村勞動就業流動規律難以琢磨的地區，傳統機械增長率、場景預測模型等人口規模預測方法近乎失靈。因而，需要深化認識人口流動趨勢，才能合理地制定城鎮化戰略和實施路徑。從鄉村產業規劃向鄉村發展動力機制與路徑分析回歸。隨著農村現代化的發展，農村產業中目前并不存在規律性的人地空間關系和產業業態模式，只有探析出鄉村發展的內在動力及其導向的鄉村空間組織模式，才能準確構筑新形勢下的鄉村體系，進而引導各類村莊合理發展。

進一步明確永久基本農田保護區域，執行剛性約束保護，明確“紅線”。在充分遵循永久基本農田邊界、城鎮開發邊界以及城鎮空間、農業空間、生態空間的管控要求基礎上，結合鄉村人口流動，鎖定鄉村建設總量，分類引導農村居民點發展。強調鄉村的地域差異，通過分析有利于鄉村聚集的城鎮帶動、交通條件等要素，以及不利于鄉村聚集的地形地貌、歷史價值、村民意愿等要素，布局理念由“拆、整、保”變為“保、整、拆”，確定特色保護型、舊村整治型、拆遷改造型、拆遷新建型等四種類型的農村居民點布局模式。

3.2 強化鄉村文化資源梳理，進行積極“活化”利用

遷村并點和新農村建設導致村莊風貌單一化、鄉村旅游帶來過度商業化等問題使鄉村文化資源正受到嚴重破壞。面對鄉村衰敗和鄉村振興的機遇，鄉村文化資源將是鄉村發展的重要資源和手段。

建議從鄉村景觀、風土建筑、物色特產和知識技術四個方面加強鄉村文化資源的梳理。鄉村景觀是居民歷史和現實活動中的所有痕跡，是一系列人地關系的結果，“生產網絡”(溝渠，林木等)、“農田形態”(大小，形狀和分布)、“村莊聚落”(分散，集中，聚合)等表現形式是其主要內容。農房住宅類型、“生產性構筑物”(手工作坊，磚窯廠，磨坊等)、“小紀念物”(小教堂，十字路口，水井，墓碑等)都是風土建筑的構成要素，是鄉村居民集體記憶的載體。物色特產是當地村民結合氣候、水土條件長期選擇的結果，是地方優勢資源和飲食文化的代表。房屋建造、農業種植、文化習俗、產品加工等知識技術也是文化資源的重要組成部分。

梳理資源進行保護不是目的，只有把鄉村文化資源作為可持續發展的資源，它的價值才能被真正的釋放，只有把鄉村文化資源進行“活化”利用，鄉村社會才能在新的時代找到自己的文化身份和發展空間。

3.3 強化現場調研，尊重村民意愿，引導涉農資金精準投放

鄉村在當下城鄉關系中處于弱勢地位，亟需政策、資金、產業發展等扶持，因而鄉村規劃承擔著開展精準扶貧，引導和保障涉農資金精準投放的任務。在規劃中要以滿足人民群眾最關心、最迫切的訴求為指導思想，切實提升鄉村人居環境。

4 魯西鄉村規劃建設新模式

結合鄉村振興政策，探索實施“五集中、四聯動、兩置換”的鄉村發展模式。

1)五集中:實現五個集中發展，優化鄉村空間結構。

a.產業集中布局:村辦產業向村園區集中布局;

b.人口集中居住:人口轉移到便于生活、生產協同的農村新社區集中居住，建議按照省宅基地標準在村莊建設用地內逐步更新、集約建設。在二產、三產占比較低的村，借鑒日本、韓國經驗，建議人口規模1 000人左右;

c.資源集中利用:以政府、大型企業為平臺集中有序利用集體土地資源、水資源等;

d.農地集中配置:通過耕地流轉，鼓勵適度集中經營，推進農業現代化;

e.生態集中整治:地方政府為主體，通過協調村莊、產業、農業耕作等關系，推進生態環境保護與治理。

2)四聯動:根據“增減掛鉤”的機制，建設用地指標四種利用方式聯動。

a.農戶集中安置建設新區使用;

b.留作集體產業發展用地或由集體經濟組織進行調整入市;

c.節余指標政府收儲;

d.宅基地退出節余建設用地指標上市交易。

3)兩置換。

a.宅基地與農村房屋置換城鎮住房。對放棄原有宅基地與住房的搬遷村民進行經濟補償，換取城鎮住房，促進人口城鎮化;

b.農村集體資產置換社區股份合作社股權。以股份化的方式使進城村民仍然享有集體收益權。