如何認定建設項目違反“三同時”制度的行為？

文|于 卉

案例：因接到群眾舉報，射陽縣環保局環境執法人員于2018年6月27日對某魚箱加工廠進行現場檢查，發現該廠魚箱加工項目未報批環境影響評價文件擅自建成并投入生產，魚箱加工項目于2001年3月投產，產生的環境噪聲、大氣等污染物需要配套建設的環境保護設施未建成。射陽縣環保局做出《行政處罰事先（聽證）告知書》，依據國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條的規定，責令改正，擬罰款20萬元。處罰告知書發出后，該企業申請聽證。聽證中該企業認為，他們已經建設了環境保護設施，采取了環保措施，包括關門作業，盡量減少大氣污染物排放，配備了等離子切割機械用于切割時減少消除噪聲，企業對周圍環境，沒有造成影響。因此并不是環境保護設施未建成，不應當適用國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條的規定進行處罰。執法人員認為，該企業生產時有油漆工段，未采取密閉措施，且未安裝環境保護設施；切割機、空壓機、電焊機作業時產生噪聲污染，經監測，環境噪聲超標排放，當事人違法事實清楚，法律適用正確。射陽縣環保局經聽證后認為，企業的行為違反了環保“三同時”制度，依據國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條的規定，對該企業做出了《行政處罰決定書》，責令改正，罰款20萬元。

解析：該案處罰的法律依據是國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定，“違反本條例規定，需要配套建設的環境保護設施未建成、未經驗收或者驗收不合格，建設項目即投入生產或者使用，或者在環境保護設施驗收中弄虛作假的，由縣級以上環境保護行政主管部門責令限期改正，處20萬元以上100萬元以下的罰款……”適用該條款處罰，即建設項目違反“三同時”制度的處罰，對違法事實的認定，必須調查清楚該建設項目三個方面的內容，才能在認清違法事實的基礎上實施行政處罰。

一是是否需要配套建設環境保護設施？建設項目是否需要配套建設環境保護設施，可以從建設項目是否通過環評審批入手。如果建設項目已通過環保部門審批，執法人員應當調查環評審批中是否要求建設環境保護設施，是否要求必須通過“三同時”驗收，要求哪些環境保護設施必須通過“三同時”驗收。如果沒有通過環保部門審批，未進行環境影響評價的，則要通過對照分類管理名錄，那么就要認定該項目是否屬于報告書、報告表類項目。根據國務院《建設項目環境保護管理條例》第十七條規定，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目竣工后，建設單位應當按照國務院環境保護行政主管部門規定的標準和程序，對配套建設的環境保護設施進行驗收，編制驗收報告。據此，編制環境影響報告書、環境影響報告表的建設項目，必須建設環境保護設施。本案中，該企業的魚箱加工項目屬于環保部《建設項目環境影響評價分類管理類名錄》中 “玻璃纖維及玻璃纖維增強塑料制品”項目，環評類別為報告表。因此，該企業魚箱加工項目需要配套建設環境保護設施。

二是環境保護設施有沒有完成驗收？根據環保部《建設項目竣工環境保護驗收暫行辦法》第十二條的規定，驗收期限是指自建設項目環境保護設施竣工之日起至建設單位向社會公開驗收報告之日止的時間。據此，向社會公開驗收報告才是完成驗收。如果驗收不合格或者在驗收過程中弄虛作假，則構成違反環保“三同時”制度的行為，可以依據國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條規定進行行政處罰。本案中，該企業未報批環境影響評價文件，也就不可能進入驗收程序，不存在驗收不合格的事實。

三是環境保護設施未建成還是建成未經驗收？作為本案的一個爭議焦點，執法人員認為該企業的環境保護設施未建成，當事人認為已經建成了。國務院《建設項目環境保護管理條例》第二十三條所稱“需要配套建設的環境保護設施未建成”，應當包括兩種情況：一是全部未建成，二是僅建設了一部分而沒有完全建成。執法人員在調查中如何區分全部未建成，或是僅建設了一部分未完全建成，或是全部建成了未驗收呢？

認定的基礎是調查清楚建設項目產生哪些污染物，大氣、水、環境噪聲等污染物排放，有不同的環境保護設施要求。在此基礎上，認定的主要依據是看是否未按照法律法規、環境保護標準、環境影響評價技術導則和技術要點以及日常生活經驗法則推定等要求，建設環境保護設施。如《大氣污染防治法》第四十五條，產生含揮發性有機物廢氣的生產和服務活動，應當在密閉空間或者設備中進行，并按照規定安裝、使用污染防治設施；無法密閉的，應當采取措施減少廢氣排放。本案中，魚箱加工項目的噴漆工段屬于產生含揮發性有機物廢氣的生產，因此必須安裝使用污染防治設施，而企業只是關閉廠門，并沒有安裝使用污染防治設施。因此可以認定為大氣污染物需要配套建設的環境保護設施未建成。再如根據《以噪聲污染為主的工業企業衛生防護距離標準》的規定，應設置一定的衛生防護距離。本案中，該企業機械切割過程中產生工業噪聲，但沒有設置衛生防護距離（圍墻外即居民住戶），未能采取有效的降噪措施，導致環境噪聲超標排放。因此，可以認定為環境噪聲需要配套的環境保護設施未建成。