著力改革創新 建設美麗新福建—福建省推進生態文明建設法治化制度化的探索與實踐

文|付朝陽

習近平總書記在福建省工作的17年半里，給福建留下的思想理念、精神作風和實踐探索影響至深。長期以來，福建全省上下牢記習近平總書記殷切囑托，堅持改革創新，堅持制度完善，堅持法治建設，著力推進生態文明建設，福建成為全國首個生態文明試驗區。在生態文明法治建設方面，福建有很多探索實踐。

堅持以“兩山論”為引領，探索生態文明建設實踐路徑

多年來，福建省認真貫徹習近平總書記指示，持續深入實施生態省戰略，堅定不移走綠色發展之路，生態文明建設成為福建改革發展的顯著標志。

福建一以貫之推進生態省建設。習近平同志在福建省任省長時，極具前瞻性地提出了生態省建設戰略，成立生態省建設領導小組并親任組長，開展福建有史以來最大規模的生態保護調查。2002年7月，啟動生態省建設，同年8月，福建被列入全國第一批生態省建設試點。

福建牢記囑托，傳承接力、先行先試，著力構建協調發展的生態效益型經濟體系、永續利用的資源保障體系、自然和諧的城鎮人居環境體系、良性循環的農村生態環境體系、穩定可靠的生態安全保障體系、先進高效的科教支持和管理決策體系。2014年被國家批準成為全國第一個生態文明先行示范區，標志著福建的生態省建設由地方決策上升為國家戰略。2016年，國務院印發《國家生態文明試驗區（福建）實施方案》，確定福建為全國首個國家生態文明試驗區，明確了38項重點改革任務。

“清新福建”成為福建享譽全國的金字招牌。改革開放40年來，福建牢固樹立新發展理念，堅持“綠水青山就是金山銀山”，把生態文明建設放在突出位置，堅定不移走綠色發展之路，取得顯著成效。

一方面，經濟發展的“素質”不斷提高。經濟增長保持中高速，2017年地區生產總值達3.2萬億元，居全國第十，人均生產總值2016年已躍居全國第六，快速拉近與東部發達省份發展距離；新舊動能加快轉換，戰略性新興產業增加值年均增長15%，2017年高技術產業增加值增長12.5%，產業邁向中高端，主要污染物排放強度、能源消耗強度、清潔能源裝機比重和消費比重等指標均位居全國前列。

另一方面，生態環境的“顏值”持續提高。福建是全國生態環境非常好的省份之一，山很綠，森林覆蓋率65.95%，多年領跑全國；水很清，2017年全省主要水系Ⅰ類-Ⅲ類水質比例為95.8%，優于全國平均水平；空氣清新，9個設區城市空氣質量優良天數比例為96.2%，PM2.5年均濃度為27微克/米3，比全國平均水平低37.2%。2017年生態文明建設評估排名全國第二。

堅持以改革創新為動力，推動生態文明建設法治化制度化

習近平總書記指出：“實行最嚴格的環境保護制度”，“加快建立綠色生產和消費的法律制度和政策導向”。回顧福建生態文明建設歷程，正是始終以習近平總書記的指示為根本遵循，堅持解放思想、先行先試、改革創新、健全法治、完善制度，著力破解生態環境保護的痛點、堵點、難點，推進生態文明領域治理體系和治理能力現代化。

一是構建系統的生態文明建設法治體系。在一系列法治建設探索和積累的基礎上，福建省人大常委會2018年頒布并于同年11月施行了《福建省生態文明建設促進條例》（以下簡稱《條例》）。《條例》的出臺，形成了一部從整體和全局規制生態文明建設的牽頭抓總的基本法規，展現出福建加強和推進生態文明的思想和理念，體現了生態法制化，凸顯了法制進步和文明，對加快美麗新福建建設具有重要意義。

系統的生態文明法治體系來源于探索和改革。福建省始終堅持解放思想、先行先試、改革創新，著力推進生態文明領域治理體系和治理能力現代化。特別是2016年作為首個國家生態文明試驗區以來，以構建產權清晰、多元參與、激勵約束并重、系統完整的生態文明制度體系為主線，形成了一套內容豐富、相互銜接的改革“施工圖”。

可以用“四個一”來總結：“一靶向”，把改善生態環境質量、不斷滿足人民日益增長的優美生態環境需要作為生態環境保護工作的靶向；“一抓手”，以生態環境大數據平臺為抓手；“一督察”，開展中央生態環保督察反饋問題、省級生態環保督察發現問題以及黨政領導生態環保目標責任書考核通報問題“三合一”督察；“一本賬”，在省委信息刊物《八閩快訊》建立全省生態環境質量和突出環境問題整改情況臺賬并動態更新。福建的青山綠水，就是生態文明法治建設的成績單。

二是構建生態文明建設的目標責任體系。推進生態文明建設，黨政是“龍頭”，責任是保障。《條例》用法律形式規定了“堅持綠水青山就是金山銀山”，“堅持用最嚴格制度保護生態環境”，“應當建立充分反映資源消耗、環境損害和生態效益的生態文明目標評價考核制度”等。這些規定來源于這些年的探索實踐。

2010年，福建在國內率先推行環保“一崗雙責”。2014年，建立“一季度一通報”機制，將生態環保工作納入全省經濟運行分析會范疇；建立差異化考核評價制度，取消34個限制開發區域的縣（市、區）GDP考核等。2016年，在國內率先扛起生態環保黨政同責大旗，地方黨政“一把手”與省委、省政府簽訂生態環保“軍令狀”。

經過多年實踐，福建更加深刻體會到，建設生態文明，必須緊緊扭住“黨政同責”這個“牛鼻子”。2017年，福建制定了生態環境保護工作職責規定和黨政領導生態環境保護目標責任書考核辦法，以及生態文明建設考核辦法，形成了較為完整的制度體系。

“黨政同責”新機制，有效發揮了關鍵少數作用。檢驗“黨政同責”新機制的作用，根本的一條是能否真正實現“綠水青山就是金山銀山”。為探索“綠水青山就是金山銀山”的量化形式，福建把GEP（生態系統生產總值）核算試點作為重要改革任務，探索構建了體現福建山海元素的“一套數”“一張圖”“一個系統”；突出典型性、示范性，探索打造了統籌生態特色和發展水平的GEP核算“兩個樣板”；著眼強集成、促共享，探索了融入“數字福建+”的GEP核算應用，延伸拓展“一個平臺”。

三是構建精準施策的現代化環境治理模式。作為生態“優等生”，福建水和大氣環境質量長期保持較高水平，維護和拓展生態環境優勢，面臨諸多深層次、根本性的環境治理攻堅難點。總體來說，福建面臨三大壓力：經濟趕超與環境容量壓力；持續環境高位運行壓力；作為全國生態文明示范區，要推出可示范、可推廣的經驗壓力。

化解這些壓力，攻克這些難點，需要新思路，需要借助新技術。福建深入領會習近平生態文明思想和“數字中國”建設精髓，探索出一條“互聯網與生態文明建設深度融合”的路子，2015年9月啟動生態環境大數據平臺建設，堅持全省“一盤棋”，重點打造“一中心、一平臺、兩支撐、三大應用體系”，并已于2018年3月建成投運，整合分散在各級各部門各企業各類生態環境數據，建成覆蓋全省的生態環境大數據平臺和應用體系——“生態云”。

“生態云”平臺的建立，成為統籌區域產業發展和生態保護的“調節閘”。“生態云”基本實現了全面掌握區域、流域發展水平、產業分布、資源消耗、污染排放、環境質量等狀況，精準發現變化情況和原因，為進一步明確發展戰略重點、優化空間布局、調整產業結構、保障環境安全提供了決策輔助。通過“生態云”數據應用，分行業“一企一策”“一源一策”“一河一策”，建立了全省環境問題清單，對生態環境質量、污染源、污染物、環境承載力等數據進行多因素融合分析，促進全生命周期管理，實現可靠溯源、有效預測、精準治污、智慧監管。

此外，“生態云”平臺的建立，還成為精準實施污染防治攻堅的“指揮棒”、環境治理快速響應的“順風耳”和生態環境執法的“千里眼”。

四是構建剛性約束的生態環境管理體系。圍繞《環境保護法》和《條例》，福建一方面認真落實國家有關生態紅線管控、網格化監管制度的部署；另一方面立足省情，探索創新生態環境管理體制。

實施領導干部自然資源資產離任審計硬約束。探索編制自然資源資產負債表，推進土地、林木、水、海洋等4種主要自然資源資產核算工作。開展領導干部自然資源資產離任審計試點，圍繞“審什么”“怎么審”“如何定責”“結果運用”，建立八大類36項評價指標體系，將審計評價結果作為領導干部考核、任免、獎懲的重要依據。

實施流域上下游生態補償機制硬約束。在全國率先開展重點流域上下游生態補償，建立生態保護成效與資金分配掛鉤的激勵約束機制，并從2017年起在全流域推行流域生態補償。同時，積極探索創新跨省流域生態補償模式，以科學規劃為引領、以項目建設為抓手、以考核評估為手段、以資金使用為保障、以機制創新為核心，有力改善了汀江—韓江流域生態環境，走出了一條合作共治、生態共享、經濟共贏的跨省流域生態補償新路子。

實施生態環保督察全覆蓋硬約束。為構建與中央生態環保督察無縫銜接的制度體系，著力提升人民群眾獲得感，福建在一年半時間內完成省級生態環保督察全覆蓋。圍繞中央和省級生態環保督察問題的整改落實，堅持問題導向、標本兼治、長效落實，在完成“規定動作”基礎上，創新“自選動作”，推動督察向縱深發展。建立整改交賬銷號和激勵問責制度、信息公開制度，著力避免“一陣風”“一刀切”，切實防止不作為、慢作為、亂作為。

五是構建激發活力的生態環境市場化體系。為落實《條例》要求，福建積極探索綠色金融機制，強化對綠色資源配置的引導優化作用。

大力推進環境信用評價。2252家企業開展環境信用評價，制定《關于加強綠色金融和環境信用評價聯動助推高質量發展的實施意見》《福建省環境信用動態評價實施方案》及動態評價指標表，健全完善企業環境信用評價與綠色金融政策聯動機制。

開展生態環境損害賠償和環境污染責任險。在廈門、泉州等地推行生態環境損害賠償，逐步構建責任明確、途徑通暢、技術規范、保障有力、賠償到位、修復有效的生態損害賠償制度。

此外，還建立了環境權益交易體系，在全省所有工業排污企業全面推行排污權交易，以及碳排放權交易體系、綠色信貸體系。

堅持以百姓富與生態美有機統一為目標，持續深化生態文明制度建設

習近平總書記強調，保護生態環境必須依靠制度、依靠法治。福建省將在持續深化生態文明試驗區建設成果進程中，更加注重運用法治思維和法治方式，實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，破除體制障礙，突破利益固化藩籬，為生態文明建設提供可靠保障，促進百姓富與生態美有機統一。

一要圍繞治理能力現代化，進一步完善生態文明建設法治體系。根據新形勢、新要求，科學規劃推進試驗區建設的立法項目，積極探索在生態環境保護領域先于國家進行立法，及時將切實可行的改革成果和經驗做法上升為地方性法規，與時俱進完善生態文明立法體系。

二要圍繞推動形成綠色生產生活方式，進一步完善源頭防控機制。堅持以資源環境定發展總量、以環境容量優空間布局，重點是要將“三線一單”與“多規合一”有機結合，同時依法加強重點區域、流域、行業發展規劃環評，建立系統性分區生態環境管控機制，促進經濟高質量發展和生態環境高水平保護。

三要圍繞打好污染防治攻堅戰，進一步完善環境管理制度。在技術手段、執法力量上下功夫，推動環境管理制度更具針對性、精準性、有效性，堅決打好大氣、水、土壤污染防治攻堅戰。運用好“生態云”平臺，完善“一企一檔”“一源一檔”“一河一檔”，全面實施生態環境網格監管熱點指數，推動形成以環境質量為核心的網格差異化、精準化監管新模式，全力打通生態環境監管“最后一公里”。

四要圍繞激發生態文明建設持久內生動力，進一步完善環境市場經濟手段。充分發揮綠色金融導向作用和市場在資源配置中的決定性作用，進一步強化環境誠信體系建設，健全環境污染責任保險制度，推行生態環境損害賠償制度，加大生態補償創新實踐力度，激發企業和地方治污減排內生動力，推動增長與轉型、經濟與生態的良性互動，實現經濟發展與生態文明建設的協同共進。

進入新時代，作為習近平生態文明思想的重要孕育地，福建更有條件、更有感情、更有責任落實好習近平生態文明思想，做好表率、當好示范，把生態文明建設落實和貫穿到高質量發展落實趕超的全過程、各領域、各方面，探索更多改革經驗、形成更多制度成果，為全國生態文明建設做出應有貢獻。