加強社會保險基金監督的思考

●梁 杰

社會保險包括養老、醫療、生育、失業和工傷五大保險。社會保險基金是廣大參保人員的“養命錢”“救命錢”，基金安全直接關系著廣大人民群眾的切身利益，深受人民群眾的廣泛關注。同時，社會保險基金涉及環節多、鏈條長、風險點多，是財政監督的難點和重點。

一、社會保險基金監督情況

近年來，社會保險基金收支規模越來越大，涉及人群范圍越來越廣。2018年，河北省社會保險基金收支總規模達4000億元，涉及7400萬人。河北省重點圍繞社會保險基金預算編制、執行、決算、專戶管理等開展社會保險基金監督，取得了一些成效。

（一）預決算編制審核監督情況

《預算法》實施后，河北省社會保險基金預算納入了全口徑政府預決算管理。建立了“財政牽頭，部門配合，溝通協商，共同推進”的社保基金預決算編報工作機制，從編制、審核到報送等環節相互銜接、運轉順暢。按照收支平衡、不留缺口的原則，加強基金預算編制審核，嚴格規范收支內容、標準和范圍，及時向人大報告社會保險基金預算，接受人大監督。進一步細化了社會保險基金預算，更方便省人大代表深入了解河北省各地的參保情況、基金運行情況、各地繳費基數和繳費比例情況以及社會保險調劑金的籌集分配預算情況等等，進一步熟悉了解社會保險政策，更好地履行監督職責，促進河北省社會保險制度良好平穩運行。建立了社會保險基金收支預算執行統計分析制度，及時了解統計分析各地基金預算執行情況，進一步加強和規范社會保險基金預算執行管理。

（二）社會保險基金專戶監管情況

對于財政部門來說，社會保險基金財政專戶資金安全是社會保險監管的重中之重。河北省社會保險基金財政專戶實行統一管理，按資金種類分賬核算，單獨計息，專款專用。從組織機構控制、業務運行控制和基金財務控制等方面，優化操作流程，強化內部控制，將內控要求和辦法嵌于業務操作流程之中，初步建立了崗位之間、業務環節之間相互監督、相互制衡的機制。嚴格執行《地方財政專戶核準工作操作流程》，做好社保專戶賬戶開立、變更、撤銷等工作。建立健全財政專戶半年報制度，指導市縣規范社保專戶管理，防范社會保險基金安全風險。

（三）社會保險基金績效監督情況

近年來，河北省開展城鄉居民基本醫療保險、城鄉居民基本養老保險、企業職工養老保險等方面的績效監督，發現了一些社會保險運行方面的問題，如：城鄉居民基本醫療保險醫療費用支出增長較快，未形成長效控費機制；隨著越來越多的醫院實現異地就醫直接結算，老百姓到大醫院、好醫院、專業醫院就診率大幅度增加，特別是河北省毗鄰北京、天津，赴北京、天津三級醫院就診的患者激增，造成醫保基金支出過度增加。城鄉居民基本養老保險繳費激勵機制乏力，造成絕大部分群眾都選擇低檔次標準參保繳費。基礎養老金全部由各級財政承擔，個人繳費及財政繳費補貼全部進入個人賬戶，且可以全部繼承，造成了城鄉居民養老保險無統籌基金積累。隨著符合養老金領取條件人員平均壽命的延長，個人賬戶余額支付完結后全部待遇均需財政支付，形成財政風險。一方面，由于治理大氣污染、化解過剩產能、經濟增速放緩，加之待遇計發與繳費年限掛鉤不密切等原因，導致近年企業職工養老保險擴面人數增幅減少、中斷繳費人數增多、繳費工資水平增速下降。另一方面，企業職工養老保險基金支出呈剛性增長，導致企業職工養老保險基金收支形勢日益嚴峻。針對績效監督發現的問題，河北省突出問題導向，將發現的問題梳理歸類，建立整改臺賬，落實整改責任，邊查邊改、立行立改。對于市縣存在的問題，進行跟蹤督辦、持續跟進，對于制度機制上的問題，積極研究完善相關政策。

（四）社會保險基金信息化監管情況

信息化建設是加強社保基金監管的重要措施。目前，財政部已將云南、河北、黑龍江、浙江等省作為社會保障資金管理信息系統建設試點省份。系統橫向與人社、民政、衛生計生等部門的相關系統實現互聯互通，并共享基礎數據庫，探索通過大數據方式推動資源整合；縱向實現部、省、市、縣四級財政部門聯網。同時，將財政監管向擴面征繳、基數核定、保費征收、待遇發放等領域拓展，與審計、人社、醫保、稅收等部門形成合力，共同促進社會保險費的按時足額征收，降低基金被擠占挪用和虛報冒領的風險，確保基金安全和可持續。針對大處方、高價藥、住院費用過快增長等群眾反映強烈問題，河北省推廣醫療服務實時監控系統，對定點醫療機構、醫保醫師醫療服務行為和參保人門診、住院、藥店購藥就醫行為進行全流程實時監控，使醫療費用增長得到一定程度的控制。

二、社會保險監督存在的問題

社會保險基金缺乏精算平衡，尚未建立有效的激勵約束機制，可持續性較差，基礎管理工作不夠規范，這些問題需要通過加強社會保險監督、深化改革和創新制度予以解決。但當前，社會保險監督仍存在一些問題。

（一）監督力度有待加強

當前，隨著人口老齡化加快，人口撫養比不斷下降，加之受養老待遇連年上調、醫療保險支出剛性增長等影響，基金支付壓力不斷加大。今后，隨著啟動職業年金基金投資、擴大基本養老基金投資規模和劃轉國有資本，社會保險基金收支、投資運營等事項將日益增多。然而，長期以來，財政、審計部門針對一般公共預算中的專項資金監督檢查較多，而針對社會保險基金的監督檢查較少。社會保險基金預算管理內容與管理方式與一般公共預算有很大不同。一般公共預算管理的是政府財政性資金，而社會保險基金主要由單位和個人繳費構成，財政補助僅是其基金收入構成的一部分內容。一般公共預算分級設立，即“一級政府一級財政預算”，而社會保險基金是按照險種和統籌級次設立的。一般公共預算支出嚴格受到項目預算控制，超出預算無法支出，而社會保險基金雖然有預算約束，但保險支出有時難以準確預估。社保基金監管的社會關注度高、監管難度大，社會保險基金監督力度應進一步加強，成為財政監督的重點。

（二）監督機制有待完善

社會保險基金環節多、鏈條長，風險點多，防范基金風險的安全網尚未織密扎牢，“跑冒滴漏”仍時有發生，比如養老保險金死亡冒領、重復領取待遇、違規提前退休，部分企業瞞報、漏報、虛報社會保險繳費基數等。河北省開通省內異地就醫結算門診定點醫療機構4486家、藥店11202家、住院定點醫療機構414家、跨省異地就醫定點醫療機構272家，醫保基金監管鏈條的加長和加寬，也需要不斷完善社會保險監管機制。但目前，社會保險監管機制還不夠完善，表現在以下幾方面：一是監督檢查工作機制有待完善。一些縣（市、區）監督檢查工作不深入甚至流于形式，制定了監督檢查制度，但缺乏具體的監督檢查措施、計劃。二是基金預算缺乏績效考核和激勵約束機制。近年來，社會保險基金預算體系逐步健全，各項指標的預算編制相對科學合理，但社會保險基金預算績效考核和激勵約束機制還未建立，預算數據的執行方面也沒有相應的措施來約束。三是基金風險防控機制不夠健全。個別縣（市、區）未執行社會保險基金收支、結余定期公開公示制度，沒有建立規范的基金運行分析和風險預警機制。個別縣（市、區）崗位設置不符合內控要求，存在同一項業務初審、復核、審批多崗一人兼任、權限較大等問題，個別縣（市、區）未能嚴格落實三方對賬制度，存在只對總賬、不對明細賬，或財務、業務、財政未及時對賬等問題。

（三）監督方式有待改進

一是事后監督檢查多，事前風險防控少。以目前的數據和測算手段，只能對短期基金運行情況作出科學判斷。從長期看，由于社會保險政策、人員變化大，難以對基金長期運行情況作出科學判斷，往往發現基金運行風險時，化解其風險，已經迫在眉睫。二是監督具體行為多，上升到監督政策執行情況少。具體行為只是政策存在漏洞的具體表現，必須通過監督違規違法行為，發現政策漏洞，及時完善政策，堵塞漏洞。三是社會保險基金信息化建設滯后。由于財政部門和人社、醫保部門之間的信息系統不對接，財政部門缺乏有效信息技術支撐，不能實現對社保基金從預算編制、預算執行到決算的全過程監督管理。個別縣（市、區）醫療保險、養老保險仍然存在重復參保現象，主要是因為沒有一個能對各類社會保險基金統一檢索的信息平臺，造成多頭領取待遇、重復享受財政補貼、財政資金浪費。目前，財政社保部門人少事多，財政社保基金監管粗放化，亟需借助信息化手段，提高監管效率，形成社保基金橫向到邊、縱向到底的監管格局。

三、加強社會保險基金監督的對策建議

加強社會保險監督管理是防范和化解財政風險的客觀要求，是以人民為中心、保障和改善民生的客觀需要，是財政科學化精細化管理的重要措施。因此，本文針對目前社會保險基金監督力度、監督機制、監督方式等方面存在的問題，探索構建加強社會保險基金監督的長效機制。

（一）建立健全社會保險基金安全預防機制

1、建立社會保險基金安全責任制。要明確安全責任制的內容、考核目標和獎懲措施，與本級社會保險基金財政專戶管理機構、社會保險經辦機構、社會保險費征收機構簽署責任狀，明確基金安全的主體和監督責任。要層層傳導壓力，將責任落到實處。

2、建立社會保險基金風險預警機制和應對預案。要全面梳理社會保險基金運行風險點，重點對待遇審核與支付、基金結算等業務進行風險防控。定期分析基金整體運行狀況和安全形勢，綜合研判面臨的形勢，對基金收支、管理等重點環節存在的風險進行分析，提出應對措施，實現對基金常態化、制度化的監控。科學設置各風險等級警戒線，制定基金出現運行重大風險和基金安全重大事件情況下的應急處置預案，提出應急措施、保障措施，確保基金安全、平穩運行。財政部門發現社會保險基金運行存在重大風險的，要會同人社、醫保部門及時采取措施予以化解，并向本級人民政府和上級行政主管部門報告。

3、認真開展社會保險基金安全評估。要每年對本級社會保險基金運行情況和風險管控狀況開展安全評估。按照客觀公正、實事求是的原則，科學評估基金安全等級，以評促改，提出整改措施、強化監督管理、規范經辦服務、提升風險防控能力。安全評估發現問題的，及時查明原因，督促整改。對拒不整改或者整改不力的，按照有關規定予以問責。

（二）建立健全內部控制機制

1、建立社會保險基金定期對賬制度。社會保險基金財政專戶管理機構、社會保險機構、社會保險費征收機構、國庫管理機構之間要按月對賬，確保數據的一致性，核對結果由責任人簽字形成書面材料，真實反映各項基金結余情況。

2、建立定期輪崗制度。要強化信息系統的權限管理，確保社會保險基金業務的辦理全過程留痕。對于高風險業務要實現雙審核，對于重點崗位實行定期輪崗。

3、定期對內部控制制度的建立和執行情況進行檢查。要定期對社會保險經辦機構的業務、財務、安全情況，內部控制制度建立、執行情況進行監督檢查。針對目前存在的監管缺失、崗位制約機制不落實、監督檢查不到位等問題，督促各級社會保險基金財政專戶管理機構、社會保險經辦機構、社會保險費征收機構加強內部監督管理，不斷規范社會保險基金辦理行為，防范社會保險基金收支、管理和投資運營中存在的風險。

（三）完善監督檢查機制

1、加大監督檢查力度。財政部門要重點監督檢查社會保險基金納入社會保障基金財政專戶、實行收支兩條線管理的情況，審核社會保險基金預算、決算，監督預算執行。對單位、個人執行社會保險基金財務、會計制度情況進行監督檢查，規范財務管理行為。

2、不斷改進創新監督檢查方式。要覆蓋“全過程”，實現對社會保險基金收支、管理、服務和投資運營的監督，實現事前審核、事中監控、事后檢查；要針對“全要素”，實現對參保人、參保單位、征收部門、經辦機構、服務機構的全面監督。

3、建立健全責任追究機制。要按照有權必有責、有責要擔當、失責必追究的原則，嚴格落實責任追究機制。對系統內部制度機制不落實、發現問題不整改、工作人員玩忽職守、貪污侵占社會保險基金等問題進行嚴肅查處和問責；對參保單位、參保個人及社會保險服務機構存在的欠繳社會保險費、違規辦理社會保險業務、騙取和盜取社會保險待遇和社會保險基金支出等行為要認真進行核查整改，追回基金損失并對相關失信行為進行懲戒，涉嫌犯罪的，依法移送監察機關或者公安機關查處。

（四）提升社會保險基金信息化監管水平

1、建立信息統一的社會保險信息共享平臺。要推進建設省級集中、“多險合一”信息管理系統，數據實現省級集中。建立全省人社、財政、稅務、公安、民政、衛生計生、工商等多部門統一的社會保險信息共享平臺。銀行等金融機構保存或者產生的社會保險相關信息數據應當接入社會保險信息共享平臺。加快完成社銀聯網和社稅聯網。

2、運用先進信息技術實施實時監控、智能監管。要依據業務部門需求及操作流程，圍繞自動監控、自動審計、自動預警、自動繳費、網絡支付等需求，加快推進社會保險信息系統升級改造，設立預警指標，實現對社會保險業務數據、財務數據的實時監控、智能監管。關鍵數據修改權限在省級，修改時必須經過業務部門、信息部門主管領導簽字審批、留痕可溯。

3、建立健全監控審核規則。要監測社會保險基金運行情況，常態化運用大數據比對等方式篩查疑點信息。利用人臉識別、虹膜、掌靜脈等手段，通過互聯網、手機APP等先進技術方式開展生存認證過程。每月開展數據比對、核查工作，有效防范重復領取、死亡冒領待遇等支付風險。建立智能監控與現場稽核相結合的監管模式，對異常信息及疑點數據深入核查，確保條條有著落、件件有回應。

4、建立健全監控結果應用機制。及時處理核查結果，督促落實整改。緊盯問題不放，采取收回財政資金、督促完善制度、移交問題線索等形式，堅決將問題整改到位。深入分析社會保險制度內在運行規律，完善社會保險制度和管理機制，著力破解突出矛盾和問題，著力解決社會保險基金的短板和難點問題。跟蹤情況反饋，開展“回頭看”。將應用監控系統、加強社會保險監督情況列入部門、單位績效考核。

（五）加強社會保險基金社會監督

1、加強用人單位、個人、社會保險服務機構的信用管理。要建立信用檔案，將欠繳社會保險費，以欺詐、偽造證明材料、虛構勞動關系等手段辦理社會保險業務，騙取社會保險待遇和社會保險基金支出等失信行為記入信用檔案，并依法依規實行懲戒。將嚴重失信的機構、個人納入黑名單管理，實施重點監控。針對違規對象的風險程度設置不同的監控期限，監控期滿且期間無不良記錄的，移出重點監控范圍。

2、暢通社會保險基金舉報投訴渠道。要加強對參保人社會保險政策、依法行使權利義務的宣傳，引導參保人誠信守法。鼓勵參保人積極舉報并自覺抵制違法違規行為。對舉報騙取社會保險待遇或者社會保險基金支出經查證屬實的，為查處重大社會保險基金違法違規行為提供主要線索和證據的，給予獎勵。

3、加強輿論監督。要鼓勵社會公眾、媒體參與社會保險基金監督，并善于從中發現工作中存在的漏洞和不足，不斷完善制度機制。要充分發揮社會保險監督委員會的作用，推廣社會監督員制度，形成全社會共同參與社會保險基金監督的良好氛圍。

（六）建立財政審計聯合監督機制

1、建立重大事項會商機制。在貫徹落實中央、省委省政府確定的基金重大改革、政策、監管工作任務時，建立審計、財政部門共同會商機制，共研政策，齊抓共管，全面提高監督效能。雙方定期召開聯席會議，溝通社會保險基金收支、投資運營、重大改革等進展情況，相互通報工作計劃，共享監管成果。

2、建立聯合檢查、調研機制。要統籌審計、財政監督力量，采取審計、財政部門混合編組的形式，對共同確定的社會保險基金事項實施聯合檢查，形成工作合力，避免頻率過高、多頭重復等問題。圍繞社會普遍關注的熱點、難點問題，以及重大改革事項，實行多方聯合調研，提出有利于改革深化、政策落地、基金管理的合理化意見建議，推動社會保險基金可持續發展，拓展監管成效。

3、建立信息資源共享機制。審計、財政部門要實現數據共享、政策法規共享、問題線索共享。雙方加強社會保險基金收支信息動態交流，及時互送重點監督檢查事項的政策文件、移交事項和處理意見、案例專報等文件資料。■