海域使用權變更土地使用權的困境研究

劉方旭

（1.濱州市沾化區海洋發展和漁業局，山東 濱州 256815；2.湖南農業大學，湖南 長沙 410128）

《海域使用管理法》規定了填海項目竣工驗收后海域使用權人可以憑海域使用權證書換發土地使用權證書。該法僅對換證登記環節進行了規定，但沒有對具體變更程序進行明確規定，比如填海造地換發土地證是否繳納土地出讓金，是否重新辦理土地審批手續等問題，造成“海域使用權變更土地使用權”的法律真空。沿海省份對該法條文規定理解不同，使得許多地方對填海形成土地后海域使用證變更土地使用證的規定不同，不僅引發了法律使用的混亂，也導致填海形成的土地管理秩序混亂。

1 海域使用證換發土地使用證的模式

許多沿海省份根據《海域使用管理法》第三十二條規定理解，結合當地實際情況，發布了各自的海域使用管理條例或者換發土地證實施辦法（或細則），對海域使用權變更為土地使用權的具體程序作出了更明確規定。目前換證模式主要有遼寧為代表的直接變更不繳納土地出讓金模式，浙江為代表的區別對待補繳土地出讓金模式，以及廣東為代表的重新辦理用地審批手續模式。

2009年遼寧省推行了海域使用權與土地使用權整體出讓模式[1]，海域證變土地證過程中不需要再繳納土地出讓金。這種做法又稱為免費換證模式，對填海行為人的保護水平最高。但是明確土地用途，不利于國家嚴格管控土地，也不利于對當事人片面追求商業利益進行約束和制裁。

在收取土地出讓金問題上，浙江省對于通過招標、拍賣、掛牌方式取得填海項目海域使用權的，不再收取土地出讓金，而通過申請批準方式取得的，收取土地評估價格扣除海域使用金和實際投入填海成本后的價格作為土地出讓金。浙江省的換證模式，比起遼寧省的做法來說趨于中立，對填海造地行為不鼓勵，但補繳差價會侵害海域使用權人合法權益，由于海水深度、地質情況以及海潮漲退等，致使填海造地的風險成本較高，而且填海形成的土地與自然形成的土地不同，投資開發時間長，用海權利人需要付出很大的代價，才能用于項目建設。

廣東省對于換證的要求是先辦理土地審批手續或者土地出讓（劃撥）手續，海域使用權人要同其他有用地需求者一樣，通過公開、公平、公正的招標、拍賣或者掛牌方式獲得土地使用權，還要補繳土地出讓金。這種模式大大壓縮了填海權利人的利潤空間，使其放棄通過填海獲得土地的企圖，從而抑制填海活動的發生。

2 海域使用證換發土地證的實際困難

用海權利人申請換證主要是因為在抵押融資時，海域使用權證書與土地使用權證書相比，得不到金融機構同等待遇的認可。雖然《物權法》規定了海域使用權和土地使用權都是用益物權，但是金融機構對海域使用權的用益物權性質的認識程度普遍較低。以山東沿海縣市為例，辦理海域使用權抵押貸款業務的金融機構主要是各地農村信用社，而其他商業銀行占的比例很小[2]。雖然有些省份對海域使用證變更土地使用證的具體程序進行了細化，但對如何認定填海項目竣工、如何規范項目竣工測繪以及如何確定實際填海用途等問題，導致換證處于被動狀態，進度緩慢。

其中，對于“填海項目竣工”的理解，填海當事人通常認定為用海項目填海部分的工程量完工，此階段對填海項目進行竣工驗收，可以節省項目開發建設時間和成本，有利于當事人根據市場需求變化及時調整布局規劃。但從海洋管理部門發揮其海域動態監管作用的角度出發，認定為用海項目全部的工程量完工，可以規范海域資源的開發利用秩序，更有利于對工程建設有無違背填海工程的施工標準（要求）、是否損害或污染海洋環境等情形進行動態的全程監管，可以及時地查處糾正其違法或不當的施工行為，也可以為海洋部門與土地部門在管理權力讓渡和管理工作的銜接上提供便利與基礎。填海項目竣工后，實際的土地開發利用往往與海域使用證登記的用途不符。建設用地主要包括城鄉住宅和公共設施用地、工礦用地、交通水利設施用地、旅游用地、軍事設施用地等，而海域用途主要包括養殖用海、拆船用海、旅游娛樂用海、鹽業礦業用海、公益事業用海以及港口、修造船廠等建設工程用海等。土地管理部門難以認定填海形成土地屬于哪種類型，沒有法律法規對此進行規定。

此外，換發土地證時，對填海項目海域使用證進行注銷，可能導致當事人對海域有實際用海事實需求但沒有海域使用權的尷尬處境，侵害海域權利人的合法利益。以填海工程的海堤外側海域為例，若在填海項目實施過程中建造碼頭等其他用海項目，注銷這一海域會導致外側海域與土地岸線之間出現空缺[3]，填海當事人必須重新辦理空缺海域的用海手續，延緩了建設進度。

3 換證難的原因分析

“海域使用權變更土地使用權”實行困難，主要是因為海域管理與土地管理的法律法規在銜接方面存在空擋[4]。在填海項目申請審批或者招拍掛出讓方案制定前期，沒有讓土地部門介入，導致海域使用證變更為土地使用證的各個環節銜接不起來。此外，海域規劃和土地規劃存在銜接的空檔，也導致了“海域變更土地”困難重重。填海形成的土地屬于土地一部分，需要在土地利用總體規劃中明確其分類和用途。填海實施前的海域范圍沒有在土地總體利用規劃中標明，填海完成后再重新修編土地總體利用規劃不現實，而不符合規劃，無法換發土地證。

4 建議

為有效保障用海權利人的合法權益，促進社會經濟持續健康發展，要做好海域使用權變更土地使用權各個環節之間的銜接，應充分考慮海域資源和土地資源這兩個管理制度之間的差異性，以及海域使用權變更為土地使用權后可能產生的社會效應和管理效應。其中，海洋功能區劃與土地利用總體規劃的充分銜接至關重要。海洋功能區劃、土地利用總體規劃分別是海洋行政主管部門管理海域資源、自然資源部門管理土地資源的重要依據，兩者之間充分銜接，才能讓海域使用權變更為土地使用權有據可依。建議修編土地利用總體規劃時納入已填海形成的土地，并設置陸域擴展區，將海洋功能區劃劃定的填海造地區域一同納入規劃范疇。不管是填海造地，還是其他建設布局，所有建設都必須符合整個土地利用規劃，都要納入土地利用總體規劃。