基于排污許可制的企業生命周期動態環境管理機制

潘艷秋 李瑞強 馮麗紅 王慧 雷淑貞 斯日格楞 高飛

摘要：為順應《中華人民共和國環境保護稅法》和《排污許可管理辦法（試行）》的頒布實施，內蒙古自治區環保部門“以改善環境質量為核心”，把排污許可制、生態環境數據庫建設與區域環境管理機制相結合，以提高各政府部門的決策能力及社會公眾服務水平。本項目通過重新設計和定位基于排污許可證的企業全生命周期管理，在管理范圍、管理主體、管理內容是對現有環境管理體系進行改革創新，從而構建基于排污許可證制度的企業全生命周期動態環境管理機制。同時，運用物聯網的新理念、新技術、新方法，將污染源企業的排污許可證數據、環保監測數據、環保處罰數據、環保稅收數據匹配到同一污染源企業及排放口，搭建貫穿排污許可證的申領到最后注銷的企業生命周期可視化展示平臺。現已初步實現政府信息公開、污染源監管、總量核定、環保稅收、環保電價核定、行政審批等業務的動態協同管理。

關鍵詞：排污許可制;企業生命周期;動態環境管理;內蒙古

中圖分類號：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2019）11-0-02

Abstract： In order to comply with the promulgation and implementation of the “Environmental Protection Tax Law of the People s Republic of China” and the “Administrative Measures for Emission Permits （Trial）”， the environmental protection department of the Inner Mongolia Autonomous Region “takes the improvement of environmental quality as the core” to integrate the emission permit system， ecological environment database construction and regional The environmental management mechanism is combined to improve the decision-making ability of various government departments and the level of public services. This project redesigns and locates the full life cycle management of enterprises based on pollution permits， and reforms and innovates the existing environmental management system in the scope of management， management subjects and management content， thereby building a full life cycle of enterprises based on pollution permit systems Dynamic environmental management mechanism. At the same time， the new ideas， technologies， and methods of the Internet of Things are used to match the pollution permit data， environmental monitoring data， environmental penalty data， and environmental tax data of the pollution source enterprises to the same pollution source enterprise and emissions outlets， and build a pollution discharge permit. Apply for the enterprise lifecycle visual display platform that was finally cancelled. Dynamic collaborative management of government information disclosure， pollution source supervision， total amount verification， environmental protection taxation， environmental protection electricity price verification， and administrative approval has been initially achieved.

Keywords： sewage permit system; enterprise life cycle; dynamic environmental management; Inner Mongolia

2016年12月25日《中華人民共和國環境保護稅法》在十二屆全國人大常委會第二十五次會議上獲表決通過，法案將“保護和改善環境，減少污染物排放，推進生態文明建設”寫入立法宗旨，明確“直接向環境排放應稅污染物的企業事業單位和其他生產經營者”為納稅人，確定大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲為應稅污染物[1]。按照《中華人民共和國環境保護稅法》第十五條“環境保護主管部門和稅務機關應當建立涉稅信息共享平臺和工作配合機制”等有關規定，需要做好環境保護稅開征前的技術準備和工作協調等工作。根據《國務院辦公廳關于已發控制污染物排放許可制實施方案的通知》（國辦發﹝2016﹞81號）要求，內蒙古自治區環保部門緊緊圍繞“以改善環境質量為核心”，把排污許可制、大數據與該區環境管理機制相結合，充分運用物聯網的新理念、新技術、新方法，形成“邊整合邊應用，邊應用邊整合”的閉環模式，逐步完善生態環境大數據中心，為全區各級環保部門共享業務數據、向各政府部門提供環保數據應用成果，為全面構建基于排污許可制的企業生命周期動態環境管理機制提供支撐，為自治區黨委政府科學決策提供服務，為保障民生和滿足社會公眾需求提供服務。

1 構建基于排污許可制的生命周期動態環境管理機制

1.1 我國的排污許可證制度

排污許可證制度作為我國環境管理的核心制度，其推行歷史達30年。自1988年始，排污許可證制度在各地相繼推廣，雖然取得一定成效，但其主要功能表現出一定的局限性。首先，從管理范圍上來說，缺乏基于企業全生命周期的環境監管，環境影響評價、總量控制、排污收費制度、行政處罰、環境監測監控、排污許可證等點源環境管理制度缺乏協整，各項制度只是在污染防治的某一個階段發揮作用。其次，從管理主體上來講，各項監管制度分散且獨立，在實施上多頭管理，不同監管部門針對同一點源的命名、編碼等沒有統一的標準，導致同一點源的生命周期的各個階段的監管數據難以統一，無法實現統一管理。最后，從管理內容上看，重審批，輕監管，對企業后續的發展變化缺乏相應的階段式監管。

2016年11月發布的《控制污染物排放許可制實施方案》，明確排污許可制實施路徑，為中國實施排污許可制的綱領性文件。2016年12月，《排污許可證管理暫行規定》發布， 2017年7月《排污許可管理辦法（征求意見稿）》發布，11月環保部審議并原則通過《排污許可管理辦法（試行）》[2]，并提出要加快推進《排污許可管理條例》出臺，進一步夯實排污許可制實施的法律責任。此外，2018年1月正式實施《中華人民共和國環境保護稅法》，對全國排污許可證制度建設提出了更高要求，只有建立法規體系完善、技術體系科學、管理體系高效的排污許可證制度，對固定污染源實施全過程管理和多污染物協同控制，才能實現系統化、科學化、法治化、精細化、信息化的“一證式”管理[3]。這些均為構建基于排污許可制的動態環境管理機制提供了立法依據。

1.2 基于環境管理的企業生命周期劃分

企業生命周期是指企業誕生、成長、壯大、衰退甚至死亡的過程。自20世紀50年代以來，國外學者對企業生命周期理論開始關注，并從不同視角對其進行了考察和研究;60年代開始，J.W.Gardner（1965）和Steinmetz L.L（1969）對企業生命周期的特性進行了系統研究;70年代到80年代中，學者們開始注重用模型來研究企業的生命周期。Churchill N.C和Lewis V.L（1983）從企業規模和管理因素兩維度描述了企業發展階段特征，提出包括創立階段、生存階段、發展階段、起飛階段和成熟階段的成長模型;L.E.Greiner（1985）以銷售收入和雇員人數為指標，提出了五階段成長模型：創立階段、指導階段、分權階段、協調階段和合作階段;Adizes（1989）把企業成長過程分為孕育期、嬰兒期、學步期、青春期、盛年期、貴族期、官僚初期、官僚期以及死亡期共十個階段;在西方學者對企業生命周期研究的基礎上，20世紀末，我國學者又進行了修正和改進，李業（2000）以銷售額為變量來反映企業成長的狀況，將企業生命周期依次分為孕育期、初生期、發展期、成熟期和衰退期[4]。

基于上述研究成果，本文從環保管理的角度，將企業生命周期劃分為項目籌建期、施工建設期、 生產運營期、停產關閉期四個階段。在項目籌建期，企業應當在啟動生產設施或者實際排污前進行建設項目環評、試運行及三同時驗收等事前管理;在施工建設期和生產運營期，企業建設項目的改擴建、生產經營、污染物排放的變更、環保稅的繳納等行為均要受到相關環境主管部門和執法部門周期式循環式的持續管理;當企業進入停產關閉期，企業要在相關環境主管部門的監管下，做好生產、治污設施拆除等污染防治工作，從而結束整個生命周期。

1.3 構建基于排污許可制的企業生命周期動態環境管理機制

結合我國的排污許可證制度，以排污許可證貫穿企業全生命周期的環境管理，構建企業生命周期動態環境管理機制。（1）在項目籌建期，排污企業應當事先進行建設項目的環評，獲得環境監管部門的審批。（2）在施工建設期，排污許可證是企業排污權的確認憑證，企業需要事先按照要求提交申請，做好相關配套設施及自行監測的準備，依法持有排污許可證。（3）在生產運營期，排污許可證可視為企業排污的合規證，排污企業應當按照排污許可證規定，開展自行監測并進行記錄，環境保護主管部門據此對排污企業進行監督檢查，核實排污數據的真實性、檢查環境管理要求落實情況，并對違法行為進行處理;企業因新建、改建、擴建排污項目等生產經營活動的變化需要申請排污許可證的變更，屆時已經發放的排污許可證可以作為環境監管部門是否核發新準生證的依據，同時監管部門可結合區域、行業、經濟、國家的政策導向等角度定量分析是否繼續發證。未來，待排污權交易體系建立，有望通過市場手段動態調控企業環境污染排放，以排污許可證作為排污權交易的管理載體，激發企業將淘汰落后和過剩產能、清潔生產、污染治理、技術升級改造等產生污染物排放削減量在市場上進行交易出售，提升企業內在環保守法動力。（4）當排污企業被依法終止或排污許可證有效期屆滿未延續的時候，即企業停產關閉期，核發環保部門應當依法辦理企業排污許可證的注銷手續，排污許可證的注銷可視為企業履行環保職責的最終依據。排污許可制銜接環境影響評價管理制度，融合總量控制制度，可為環保稅、環境統計、排污權交易等工作提供統一的污染物排放數據，實現動態的環境管理。

2 企業生命周期動態環境管理機制應用——以內蒙古為例

2.1 內蒙古環境信息化建設及監管現狀

“十二五”期間，內蒙古自治區環境保護廳通過大力發展環境信息化建設，從而提高該區環境管理水平。目前，環境監測網絡已初具規模。全區564家企業安裝了1509套自動監測設備，219家企業安裝了262套視頻監控設施，55家大型電廠及5個污水處理廠安裝了工況在線監測系統，23家大型電廠安裝了主要污染物智能核算系統。環境質量自動監測站點已接入44個空氣環境質量自動監測站、5個水質自動監測站、20個沙塵暴自動監測站、30個噪聲自動監測站點的數據。通過環境數據資源中心的建設，初步形成了自治區、盟市、旗縣三級部門間的信息共享，同時與氣象部門、經信委、國土資源部門開展了跨部門的數據共享與合作，并面向大氣、水等環境業務主題提供決策支持服務。上述環境信息化建設為實現基于排污許可制的企業生命周期動態環境管理機制在內蒙古的應用打下了堅實的基礎。

2.2 搭建企業生命周期動態環境管理可視化展示平臺

為了適應新排污許可證制度管理精度的細化，內蒙古生態環境廳（原環保廳）結合污染源企業項目籌建期、施工建設期、生產運營期、停產關閉期四個階段的環保管理要求、日常監管情況、處罰情況等，運用計算機技術手段和人工匹配相結合的方式對數據進行清洗統一，徹底解決由于各業務系統數據標準不一、數據不規范、命名規則不一致等問題，最終實現不同業務系統的統一污染源企業的排污許可證數據、環保監測數據（污染源在線監控數據、監督性監測數據）、環保處罰數據、排污收費數據及環保稅收數據都可匹配到同一污染源企業、排放口，從而搭建貫穿排污許可證的申領到最后注銷的企業生命周期可視化展示平臺（見圖1），解決了環保管理系統分散、表面整合而內部數據不統一的現實窘境。通過該平臺，環保管理者可以清楚的發現針對企業監管的薄弱區亟待完善的監管制度，從而保證環境監管的全局性和連續性。

2.3 初步實現基于排污許可證的企業生命周期環境動態管理

內蒙古生態環境廳（原環保廳）通過建設基于排污許可證的企業生命周期環境管理機制配合可視化展示平臺，統籌考慮企業四個發展階段，以排污許可證的稅源企業為基數，匹配稅源企業從項目籌建到消亡的全生命周期的環境監管數據，實現了物聯監控數據的整合，目前已形成了環境質量管理、污染源監管和執法、環境應急、總量減排、污染防治、生態保護、核與輻射監管七大應用體系共37個業務子系統的應用規模，初步實現了政府信息公開、污染源監管、總量核定、環保稅收、環保電價核定、行政審批等業務的動態協同管理，業務應用水平穩步提升。同時，通過廳政府網站、網上服務大廳、微信、微博公眾平臺等渠道基本打通政府與企業、公眾之間的雙向信息通道，建立了環境質量信息公開和環境監管信息公開系統，逐步實現由監管向服務的轉變，增強政府服務內容和模式。

3 動態環境管理機制的市場前景及應用效益

3.1 動態環境管理機制的市場前景

以實際環境監管為導向，以有價值的數據匯聚融合為生產資料，以云計算、大數據處理和人工智能技術為生產工具，將排污許可制、生態環境數據庫與區域環境管理機制相結合，最終將實現生態環境管理決策定量化、精細化、生態環境信息服務多樣化、專業化和智能化，為指導、幫助企業減排以及為政府在生態環境監控、統計、規劃、管理、治理、審計、執法等方面提供全方位數據分析及服務打開更加廣闊的市場空間。隨著互聯網和移動通訊技術的發展，生態環境領域從信息采集到加工處理業進入信息化和數字化時代，區域生態環境數據量呈現爆發式增長，未來生態環境管理數據庫在解決生態環境健康問題、提高重大生態環境風險預警預報水平、提高生態環境領域科學研究水平等方面都將發揮巨大作用，反過來又將進一步促進區域動態環境管理機制的不斷升級，把環保管理現代化推上新臺階，從而實現環保部門職能由環境監督管理向多種決策支持服務模式的轉變。

3.2 動態環境管理機制的應用效益分析

排污許可證不僅涵蓋企業整個生命周期的管理，同時也是貫穿全過程環境管理的主線，是開展動態管理的依據。通過重新設計和定位基于排污許可證的企業全生命周期管理，在管理范圍、管理主體、管理內容上對現有環境管理體系進行創新，從而利用排污許可證實現企業生命周期動態環境管理機制，配合區域生態環境數據庫建設，規避了以往多個出口數據相互打架的問題，在近期可支撐環保稅項目的完成，為內蒙古自治區稅務部門對環境稅的征收提供數據支撐，真正做到稅務核算有據可依，減少財政收入盲區，提升了整個環保、稅務系統的管理水平，為企業的信息化監管提供科學依據，使各項業務流程更加科學。同時，也可提高污染源企業自我督促意識、提升污染防治攻堅戰的能力，提高政府部門的辦事效率，有利于環境保護稅收的和諧穩定，改變了現有制度多頭管理的局面，是落實國家、自治區有關重要決策部署的實際舉措，符合各級政府相關政策，具有很高的應用價值。

參考文獻

[1]中華人民共和國環境保護稅法[Z].2018.

[2]排污許可管理辦法（試行）[Z].2018.

[3]2018年中國環保行業排污許可制管理政策及主要內容分析[OL].中國報告網.2018-01.http：//zhengce.chinabaogao.com/gonggongfuwu/2018/012631D622018.html.

[4]石友蓉，黃壽昌.財務戰略管理[M].武漢：武漢理工大學出版社，2016.

收稿日期：2019-08-20

作者簡介：潘艷秋（1974-），女，高級工程師，研究方向為環境保護、動物生態學、環境咨詢等。