大竹縣發(fā)展型精準扶貧的創(chuàng)新經(jīng)驗

林冬生

(四川省社會科學(xué)院，四川 成都 610072)

1 大竹縣脫貧攻堅面臨新格局和新任務(wù)

大竹縣是全省革命老區(qū)縣和首批擴權(quán)強縣試點縣，地處川東腹心地帶，與絕對貧困地區(qū)有所不同，新形勢下，大竹縣脫貧攻堅面臨著脫貧攻堅供給側(cè)的2個“雙重不足”和需求側(cè)的2個“新”挑戰(zhàn)。

1.1 “插花式”貧困戶的能力和信心雙重不足

大竹縣素有“中國苧麻之鄉(xiāng)”“中國香椿第一縣”“中國醪糟之都”“中國糯米之鄉(xiāng)”“川東綠竹之鄉(xiāng)”等美譽，擁有較好的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)和條件，加上改革開放以來農(nóng)村勞動力持續(xù)外出務(wù)工，2017年大竹縣農(nóng)民人均可支配收入達到15451元，超過全省平均水平3224元。2013年大竹縣貧困村70個，占全縣行政村的比例為18.7%，貧困發(fā)生率10.3%。值得注意的是，大竹縣省定貧困村貧困戶僅占全縣貧困人口不到1/3，其他2/3以上的貧困農(nóng)戶插花式分布在全縣200余個行政村，呈現(xiàn)出典型的個體性貧困特征。在大竹縣，貧困戶特征各異、分布廣泛、成因復(fù)雜，受扶貧政策和幫扶力量等局限，插花式貧困戶難以享受貧困村相同力度的扶持，脫貧能力和信心均顯不足。

1.2 基層扶貧工作的長期性和有效性雙重不足

大竹縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府作為直接與貧困戶打交道的幫扶主體，為趕進度、迎考評、超目標，“完成上級要求的任務(wù)”而不是聚焦貧困戶真實需求的幫扶現(xiàn)象較為突出。更為重要的是，傳統(tǒng)的現(xiàn)場會、座談會等方式對于面上工作部署具有較為顯著的推動力，但在脫貧工作已經(jīng)進入攻堅階段，對于扶貧政策落實的全面性和工作實效的均衡性均提出更高的要求，特別是對于事務(wù)龐雜的鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層而言，脫貧工作往往由幾名工作人員具體負責。由于觀摩學(xué)習(xí)交流的機會較少，加上部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)使命感和緊迫感不足，對脫貧政策理解不深，導(dǎo)致對扶貧工作提質(zhì)增效的認識不夠，僅僅依賴傳統(tǒng)方式難以解決多樣化、細碎化的脫貧需求。

1.3 貧困群眾對脫貧新期待的挑戰(zhàn)

大竹縣貧困戶主要有三類：一是生產(chǎn)條件惡劣、不具備基本生產(chǎn)和發(fā)展條件、“一方水土養(yǎng)不起一方人”地方的農(nóng)村建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的17%左右；二是群眾自我發(fā)展能力弱、因病因殘致貧的建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的50%左右；三是產(chǎn)業(yè)帶動作用不強、因缺技術(shù)和信息致貧的建檔立卡貧困人口，約占貧困人口的30%多。新的發(fā)展時期，不同類型的貧困群眾對脫貧有了新期待，不是單純地解決溫飽等生存問題，而是與其他群眾一樣，既關(guān)注物質(zhì)條件的改善，又期待公共配套的完善，既對當下脫貧有迫切需求，又對長遠發(fā)展有期待，貧困戶對美好生活的向往給扶貧攻堅工作提出了新要求。

1.4 多元幫扶主體對扶貧新要求的挑戰(zhàn)

與大多數(shù)丘陵地區(qū)縣域經(jīng)濟發(fā)展階段類似，大竹縣扶貧幫扶主體面臨多元挑戰(zhàn)。一是地方政府財政收入和行政管理人才缺口較大，2016年大竹縣地方公共預(yù)算收入12.3億元，面對百萬人口基數(shù)，加上較多的歷史欠賬，單純依靠加大人、財、物投入力度難以達到扶貧要求；二是村集體先天不足，大多數(shù)行政村為“空殼村”，同時，每年超過30萬農(nóng)村勞動力外出務(wù)工，農(nóng)村老齡化、空心化問題突出，作為貧困群眾最直接、最信任的幫扶主體，村集體亟待發(fā)展壯大；三是缺乏大型國有企業(yè)，經(jīng)濟以民營為主，大多數(shù)企業(yè)正處于加速發(fā)展階段，經(jīng)濟下行壓力下，企業(yè)承擔更多責任的同時，對于自身的發(fā)展壯大有著更為強烈的愿望。

2 大竹縣發(fā)展型精準扶貧的機制創(chuàng)新

面臨諸多困難和全新的挑戰(zhàn)，自2013年以來，大竹縣立足縣情，針對精準扶貧中面臨的新舊矛盾和挑戰(zhàn)，努力構(gòu)建貧困對象的動力發(fā)掘機制、發(fā)展導(dǎo)向的考評機制、脫貧攻堅的協(xié)同聯(lián)動機制以及發(fā)展資源的多元帶動機制等四大長效機制，貧困發(fā)生率由10.3%下降至2.56%，逐步走出了一條發(fā)展型精準扶貧路徑。

2.1 貧困對象的動力發(fā)掘機制

深丘地區(qū)“插花式”貧困戶往往經(jīng)歷過數(shù)次、多種類的扶貧工程，這部分群體對于脫貧的難度和脫貧工作有更深的認識，對脫貧的信心顯著不足，只有充分滿足貧困農(nóng)戶多元化需求、激勵其發(fā)展的內(nèi)在動力、輔以必要的外部支持，才能夠?qū)崿F(xiàn)真正的、穩(wěn)定的脫貧。大竹縣在扶貧攻堅的過程中，為破解貧困戶內(nèi)在動力激發(fā)的問題上，進行了一系列有益探索，構(gòu)建了貧困對象的動力發(fā)掘機制。

一方面，堅持以發(fā)展為核心的扶貧理念和扶貧策略。大竹縣將“發(fā)展”理念貫穿于扶貧工作始終，在持續(xù)脫貧基礎(chǔ)性工作的前提下，創(chuàng)造了財富累積的良好條件，為貧困戶長遠發(fā)展注入“源頭活水”。例如，積極探索“股份制扶貧”，通過實施農(nóng)村資產(chǎn)股權(quán)量化改革，將財政支農(nóng)資金確權(quán)配股給貧困戶，以資金入股合作社，頒發(fā)股權(quán)憑證，即便是“失能弱能”的老人也能從產(chǎn)業(yè)發(fā)展中獲得分紅收益。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，已經(jīng)脫貧的貧困戶不僅還清了欠債，不少貧困戶家里還有了“積蓄”。

另一方面，創(chuàng)新有效的動員方式。除了黨政干部和媒體報刊的政策宣講，院壩會、夜校等宣講方式，還創(chuàng)新式地采取“精準對接”和脫貧演講2種方式進行點對點地精準動員。例如，為破解以行政邊界為單元的幫扶導(dǎo)致的“拉郎配”現(xiàn)象，大竹縣充分考量幫扶部門職能職責、幫扶干部崗位特征和個性特長技能，采取政法干部結(jié)對“法治意識淡薄戶”、民政干部結(jié)對“城鄉(xiāng)低保戶”、農(nóng)林牧干部結(jié)對“產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后戶”等方式，差異化、針對性確定結(jié)親連心對象，有效的供需配置極大地增強了貧困戶的脫貧動力。與此同時，大竹縣研發(fā)出為貧困人口提升脫貧內(nèi)生動力量身定制的“演講+”產(chǎn)品，邀請著名演講專家團隊，對貧困群眾、基層干部和部分幫扶責任人進行100min左右的精彩演講，提出“堅定信念、遠離抱怨、制定目標、立即行動”這一簡單易懂、易記、好操作的方法，加上后續(xù)的培訓(xùn)、輔導(dǎo)和獎勵等一系列支持，使貧困戶克服猶豫情緒，堅定了致富信念。

2.2 發(fā)展導(dǎo)向的考核評價機制

大竹縣通過構(gòu)建并強化發(fā)展導(dǎo)向的考評機制，創(chuàng)新開展現(xiàn)場評賽會，將考核評估的重心從扶貧項目的實施轉(zhuǎn)移聚焦到以農(nóng)民增收和增強發(fā)展內(nèi)生動力等問題上，從2016年至今已經(jīng)開展了超過10次評賽會，達到了發(fā)現(xiàn)短板、優(yōu)化隊伍以及貧困群眾持續(xù)、動態(tài)參與等多重效果。

大竹縣現(xiàn)場評賽會通過干部公平競爭、公開亮相實現(xiàn)了競爭性激勵。一是實現(xiàn)了自上而下壓力傳導(dǎo)不遞減的同時，使部門和鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村的職責內(nèi)容和邊界更加具體清晰；二是通過基層干部之間橫向比較和充分交流，對于更加精細化地推動脫貧工作、刺激基層干部主動作為產(chǎn)生重要影響；三是有效避免了“層層加碼、層層避責”的不良現(xiàn)象。更為重要的是，大竹縣現(xiàn)場評賽會不是照本宣科的教條主義、形式主義，而是以貧困農(nóng)戶為評賽的出發(fā)點和落腳點，抓住增收、房屋保障、扶志等重點難點，根據(jù)脫貧攻堅的不同階段、針對具體問題制定動態(tài)化、遞進式的評賽內(nèi)容，對于前次評賽已經(jīng)全面解決的問題下次則不評，而是會加入群眾反映的新問題，從而加以反饋，由此暢通了貧困戶的利益訴求渠道，極大地提升了貧困和非貧困群眾對政府和扶貧工作的認同感和參與度。

2.3 脫貧攻堅的協(xié)同聯(lián)動機制

大竹縣立足不同主體的現(xiàn)實需求，通過“政府創(chuàng)新扶貧思路、企業(yè)承擔社會責任、個體對本土企業(yè)家充分信任”的發(fā)展路徑，創(chuàng)建政府、企業(yè)和個人的聯(lián)動協(xié)同機制，形成共同發(fā)展、合作共贏的扶貧脫貧格局。

2.3.1 大竹縣實施“三融合、兩靠近”，破解異地搬遷農(nóng)戶就業(yè)難、增收難的困境 堅持“以產(chǎn)帶遷、以遷興產(chǎn)”理念，搬遷前圍繞產(chǎn)業(yè)規(guī)劃布局安置點，搬遷后聚焦安置點適度引進產(chǎn)業(yè)，推動安置點與產(chǎn)業(yè)“雙向靠近、協(xié)同發(fā)展”。已建成的68個安置點，其中靠近場鎮(zhèn)17個、靠近園區(qū)4個、靠近鄉(xiāng)村旅游區(qū)7個、靠近產(chǎn)業(yè)基地18個、靠近新村22個，就近就地就業(yè)群眾月均增收700元以上。制定出臺促進易地扶貧搬遷對象就業(yè)創(chuàng)業(yè)“七條措施”，因地施策采取“點”鎮(zhèn)、“點”園、“點”業(yè)的三融合舉措，推動搬遷群眾由“靠土地吃飯”向“靠產(chǎn)業(yè)增收”轉(zhuǎn)變。

2.3.2 大竹縣通過將黨政組織扶貧資源與市場資源有機結(jié)合，推動企業(yè)借勢發(fā)展，激勵企業(yè)承擔扶貧等社會責任的內(nèi)生動力 大竹縣立足本土企業(yè)發(fā)育不足但又極具鄉(xiāng)土情懷的現(xiàn)實，創(chuàng)新性地將政府扶持資源與企業(yè)多元化需求相結(jié)合，探索實踐出“三個結(jié)合”，即將扶貧異地搬遷項目與貧困戶工資性收入增長相結(jié)合、將財政的產(chǎn)業(yè)扶持資金與貧困戶財產(chǎn)性收入增長相結(jié)合、將政府對發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)的背書與周邊農(nóng)戶經(jīng)營性收入增長相結(jié)合等。例如，月華鎮(zhèn)九銀村安置點靠近國家級龍頭企業(yè)東柳醪糟公司，不僅搬遷群眾在家門口就業(yè)，既有務(wù)工收入又兼顧了家庭，而且在勞動力緊缺的當下，搬遷安置房成了企業(yè)的“職工宿舍”。東柳醪糟公司將產(chǎn)業(yè)扶持資金中用于稻田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的部分，股份量化到貧困戶頭上，每年按股金5%的比例為貧困戶分紅，借助產(chǎn)業(yè)扶持政策，在24個鄉(xiāng)鎮(zhèn)80多個村建成了0.67萬hm2的糯稻種植基地。目前，公司糯米粉年產(chǎn)量躍居西南地區(qū)第一、全國第三，成為跨三次產(chǎn)業(yè)、規(guī)模快速擴張的龍頭企業(yè)。

2.4 發(fā)展資源的多元帶動機制

大竹縣依托優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，針對貧困戶面臨的具體化困難和多樣化發(fā)展需求，創(chuàng)新幫扶帶動模式，形成了貧困戶與非貧困戶、貧困村與富裕村之間要素和利益雙向流動、互利互促的發(fā)展格局。

2.4.1 黨建引領(lǐng)模式 建立以村黨組織為核心、產(chǎn)業(yè)基地、龍頭企業(yè)、合作組織等為支撐的“一核多元”精準示范模式，推廣“富村幫窮村、先進帶后進”經(jīng)驗，建立村村、村企、村居等11個聯(lián)合黨組織，推動“后進村清零”。

2.4.2 集體經(jīng)濟“抱團”模式 突破村域范圍，興建抱團聯(lián)合項目，以團壩白茶、二郎香椿、月華糯稻、四合黑花生等特色產(chǎn)業(yè)為中心，在貧困村新建20余個專業(yè)合作社，實施聯(lián)合收購加工，實現(xiàn)農(nóng)村集體經(jīng)濟抱團發(fā)展，獲取更大經(jīng)濟效益。

2.4.3 “能人助村”模式 大竹縣充分挖掘在體制外“能人”這一源頭活水，通過縣內(nèi)縣外、黨內(nèi)黨外找“能人”，朋友引薦、親戚介紹、長輩搭橋等方式請“能人”，每個村培養(yǎng)2～3名特別是年齡在45周歲以下的“能人”等方式，動員有實力雄厚的個體私營老板、市場營銷經(jīng)驗豐富的種養(yǎng)大戶、有知識有文化愿意扎根基層的有為青年、外出務(wù)工創(chuàng)業(yè)成功人士等積極參與脫貧攻堅行動。

3 大竹縣發(fā)展型精準扶貧創(chuàng)新的啟示和價值

大竹縣立足縣情，以問題為導(dǎo)向，形成的發(fā)展型脫貧的創(chuàng)新性路徑，提供了極具借鑒價值的實踐樣本。

3.1 注重基于發(fā)展視角的扶貧策略，對丘陵地區(qū)脫貧攻堅工作具有重要的借鑒價值

一直以來，丘陵地區(qū)面臨著插花式貧困覆蓋面廣、成因復(fù)雜和貧困程度深的扶貧局面，成為丘陵地區(qū)剩余貧困人口擺脫貧困、發(fā)展受阻的重要原因。大竹縣通過創(chuàng)新參與機制，切實保障貧困農(nóng)戶對扶貧項目的知情權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)，激發(fā)最重要的利益群體——貧困戶的內(nèi)生動力，強化其在脫貧奔康中的主體性，在很大程度上改變了以往貧困農(nóng)戶“等、靠、要”的被動扶貧傳統(tǒng)定式，使貧困戶愿意為改變自身生存狀況、主動融入現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系付出更多努力。既有效提高扶貧工作效率，又顯著提升其自我管理和自我發(fā)展能力，從而確保扶貧成果的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。

3.2 注重基于全局視角的扶貧機制建設(shè)，對鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略具有積極的借鑒價值

《中共中央國務(wù)院關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》指出，“在中國特色社會主義新時代，鄉(xiāng)村是一個可以大有作為的廣闊天地，迎來了難得的發(fā)展機遇。我們……完全有條件有能力實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。”立足現(xiàn)實、順勢而為、發(fā)揮優(yōu)勢、注重全局性、長遠發(fā)展的制度框架和政策體系建設(shè)，是推動鄉(xiāng)村全面振興的基礎(chǔ)和前提。大竹縣在脫貧攻堅過程中，將貧困戶脫貧、貧困村摘帽放在新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興兩大戰(zhàn)略中進行整體性考慮。大竹縣創(chuàng)新性地將異地搬遷與小城鎮(zhèn)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園等建設(shè)結(jié)合起來，達到了異地搬遷穩(wěn)得住、小城鎮(zhèn)長足發(fā)展、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈向兩端延伸等多重成效。此外，將普惠性農(nóng)村政策與精準扶貧有效對接，創(chuàng)新機制實現(xiàn)本土企業(yè)發(fā)展和貧困戶脫貧的“雙贏”，兼顧效率和公平而打破行政邊界推動村社經(jīng)濟組織“抱團發(fā)展”，以農(nóng)民增收為核心同時強化社會建設(shè)和思想意識建設(shè)等機制和措施，不僅有效處理好扶貧過程中整體與局部、集體和個體、政府和市場的關(guān)系，而且為鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實施過程中面臨的農(nóng)民能力提升、城鄉(xiāng)融合發(fā)展等問題的破解，奠定了良好基礎(chǔ)，提供了有力支撐。

3.3 注重基于黨建和行政效能提升的扶貧機制建設(shè)，對健全黨管農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)體制機制具有顯著的借鑒價值

黨的領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和社會主義的制度優(yōu)勢是各項工作取得勝利的法寶，夯實基層基礎(chǔ)是固本之策。四川正處于城鎮(zhèn)化工業(yè)化加速發(fā)展階段，還有超過4000萬人口生活在鄉(xiāng)村，基層工作人才短缺與工作內(nèi)容繁雜、時間緊、任務(wù)重等矛盾疊加，只有創(chuàng)新組織設(shè)置和活動方式，健全基層人才選拔機制，完善不合格黨員干部的處置機制，切實將基層黨組織建成堅強戰(zhàn)斗堡壘和發(fā)揮先鋒模范作用，提升基層政府行政效能，才能有效規(guī)避侵害“三農(nóng)”利益以及由此引發(fā)的社會風險，才能確保鄉(xiāng)村社會充滿活力、和諧有序。大竹縣在脫貧攻堅工作中探索出的以公平公開競爭為本質(zhì)的現(xiàn)場評賽制，以優(yōu)化和選拔人才為核心的“能人助村”計劃，以發(fā)揮黨組織引領(lǐng)示范作用為導(dǎo)向的聯(lián)合黨組織建設(shè)等，整頓了軟弱渙散的基層黨組織和干部，發(fā)現(xiàn)人才并充實了基層隊伍，使黨建引領(lǐng)成為脫貧攻堅最強動力，將黨建優(yōu)勢轉(zhuǎn)為脫貧攻堅最大優(yōu)勢，提升行政效能，極大地增強了群眾對黨和政府的認同和信心。