上海改革開放標志性首創案例剖析

黎偉 馬娜

摘要：改革開放40年來，全國各地、各時期、各行業、各領域深化改革、擴大開放，涌現出各種標志性首創案例。論文著眼于全國改革開放排頭兵、創新發展先行者——上海，并選取了與改革開放歷程最為緊密的市場監管領域進行挖掘，深刻剖析了標準促進市場監管融合建設這一標志性首創案例，分別從改革的背景、面臨的問題、主要做法和成效，以及相關的經驗啟示等方面進行分析與展示，以期為全國的改革開放下一個40年探索新路、積累經驗、提供示范。

關鍵詞：上海 改革開放 市場監管 標準

上海市質量和標準化研究院（以下簡稱“本質標院”）緊扣國家關于“更好發揮標準化在推進國家治理體系和治理能力現代化中的基礎性、戰略性作用”這一指導思想，在上海市市場監管部門的支持下，從機理研究、標準研制、實施促進三方面同步推進市場監管融合建設創新研究和率先探索，形成了國內首創的市場綜合監管標準化、系統化建設范例，為推動國家和上海市市場監管改革創新起到了積極作用。相關成果已受到全國范圍內廣泛關注，原國家質檢總局以及江蘇、安徽、浙江等地方政府部門紛紛來滬調研，研討和學習相關理論成果、標準資料匯編和工作模式。

1 改革背景

改革市場監管體系，實行統一的市場監管，是建立統一開放競爭有序的現代市場體系的關鍵環節。為完善市場監管體制，推動實施質量強國戰略，營造誠實守信、公平競爭的市場環境，進一步推進市場監管綜合執法、加強產品質量安全監管，全國市場監管領域自下而上陸續開展了相關改革探索，對工商、質監、食藥監等相關市場監管職能進行整合。此輪改革進程中，市場監管力量在得到增強的同時，也遭遇了條線業務融合不足、整合缺少“化學反應”等現實難題，一定程度影響了人民對改革的獲得感。如何有效破題，謀劃找出市場監管融合建設的有效路徑，已成為深化改革的當務之急。

2 面臨問題

2.1 缺乏科學合理的評估理論體系進行支撐

提升市場監管執法隊伍的能力與水平，是深化市場監管綜合執法改革的關鍵，這必須建立在對執法能力的科學評估基礎之上。市質標院在研究中發現，目前我國針對執法能力評估的理論研究十分有限，尤其在市場監管綜合執法能力方面更是如此。實踐中相關工作仍停留在績效評估階段，基本采用考評機構根據特定目標制定相應評價指標體系，然后通過依據專家的專業知識及經驗進行指標打分匯總的方式，存在指標選取不統一且評分分值主觀隨意性較強等缺點，無法實現以評估找問題、促改進的目的，也與監管對象的切身感受存在差異，影響群眾對市場監管綜合執法的滿意程度。

2.2 基層市場監管部門統一規范程度有待進一步提高

市質標院在實地調研中發現，“四合一”后，市場監管仍存在重復檢查（同一檢查對象分多次檢查）、執法標準不一等現象，既加重企業負擔、增加執法工作成本，也可能產生不公平現象，影響市場監管公信力。造成這些現象的原因主要在于：

（1） “做什么”不明確。由于市場監管的事權清單沒有明確，市場監管部門對于其到底承擔對應上級業務主管部門的哪些具體的業務職責不甚清楚，容易導致相關業務職能在基層的缺位與失位。

（2） “怎么做”不清晰。由于工商、質監、食藥監等業務在實際執法操作中仍然沿用各條線的經驗做法開展執法，導致執法程序不統一;另外，支撐業務開展的信息化系統也呈多平臺分立的情況，既沒有互聯互通，更未能統一。這都給基層人員如何開展具體業務工作造成較大困擾，間接影響了各業務職能的發揮。

（3） ?“做得好”無法保證。基層市場監督管理隊伍以原工商人員居多，學歷結構、人員素質、專業背景等都無法滿足質監、食藥監等專業履職對業務能力的基本要求。

3 主要做法及成效

3.1 理論引領，探索構建市場監管執法能力評估模型

市質標院在上海市市場監管局領導下，承擔了“地方質監行政執法體系與執法能力研究”課題研究，通過構建指標體系、確定水平基準、明確評估方法的基本思路，建立起市場監管執法能力評估模型，為精準提升市場監管綜合執法能力提供了科學工具，奠定了下一步有效開展市場監管融合建設的理論基礎。

（1） 研究以質監為樣板，收集分析了全國和上海市市場監管體制改革政策，開展全市范圍內的大調研及問卷調查，在摸清問題、現狀及需求的基礎上，初步梳理出全覆蓋的評估指標池。再通過對比、分析、研究，對不同類型市場監管執法機構能力評估按照共性及個性兩個大類作歸集、處理，構建形成涵蓋執法人員素質與能力、激勵機制、社會共治、保障能力、執法效能等5個方面共21個子指標的統一指標體系，確保最大限度地保障適用于基層綜合執法能力評估。

（2） 通過文獻綜合研究，創新性地提出了理論與實踐緊密結合的總體評估思路，以層次分析法確定指標權重，結合成熟度評價與數理統計模型（以凸型能力曲線為例，相關示例分別見圖1、圖2）量化處理，實現對執法能力水平全面評價。

圖1 成熟度評價模型與執法能力對應關系的示例

（3） 為提高評估模型的科學性，市質標院還開展了樣本驗證，從區域代表性、執法業務全面性、監管對象類別覆蓋面等方面考慮，選取上海市普陀區長征所作為基準，分析和找準基層市場監管執法能力建設的“參照點”，為引導綜合執法能力建設明確了基本方向。

3.2 標準先行，研制市場監督管理所通用管理系列標準

市質標院在市場監督管理聯席會議的統一部署下，堅持以問題為導向，聚焦市場監管融合建設中“做什么”“怎么做”“做得好”這三個核心關鍵，提出了以標準化支撐深化市場監管體制改革、促進基層業務融合建設的相關工作思路，分別從基本要求、業務規范、評價與改進、視覺識別等方面開展標準研制，指導和規范市場監管所日常運行管理過程。在總體設計時，強調從標準體系入手，形成相互協同配合的系列標準格局。

（1） “業務規范”是核心，對應解決業務融合“做什么”“怎么做”及如何“做得好”。一方面強調協調、統一，通過引入市場監管主管部門及基層市場監管部門各相關方，對“事權清單”及“業務指導書”等內容充分協商，實現市場監管部門事權及各項業務流程相對一致，解決了“做什么”與“怎么做”。另一方面強調簡化、優化，設計引入“工作手冊”和“綜合檢查表”，指導綜合執法操作，推動從“物理整合”轉為“化學融合”，確保在各項職能履職到位、工作目標同等完成前提下，市場監管部門的事權事項進一步優化且易于操作，解決了如何“做得好”的問題。

（2） “基本要求”立足于為“業務規范”提供基礎保障，對應“做得好”所需的相關環境條件保障，用于規范市場監管部門業務開展所需的硬件環境、人力資源以及制度管理等方面要求。

（3） “評價與改進”一方面實現了對是否“做得好”的評估和質量控制，另一方面也是推動“基本要求”和“業務規范”標準實施的重要工具，還解決了市場監管部門運行全過程閉環管理的問題。

（4） “視覺識別”設計作為“基本要求”中市場監管形象規定的具體實施細則，為進一步加速部門融合、接受群眾監督、展示隊伍風貌奠定了基礎。

3.3 試點推廣，多管齊下推進成果推廣應用

標準出臺后，市質標院充分發揮自身研究、培訓、編輯出版為一體的專業優勢，推動試點引領、做實培訓指導、強化專業傳播，通過立體式宣貫、營造跨平臺互動社會氛圍等策劃開展了一系列活動，推動標準貫徹實施。

（1） 標準實施策劃與標準研制同步。為做到標準早知曉、早理解，市質標院在標準研制期間就制定了培訓計劃，對參與標準編寫的部分區市場局和市場監管所進行標準化知識培訓。同時，力求標準發布和實施的無縫銜接，在標準發布前就迅速開展試點運行對接工作，提前幫助基層執法人員做好業務融合的思想準備。

（2） 全力配合試點探索和整體推進。市質標院支撐開展了標準宣貫、培訓、解讀、答疑、實施指導、文件對標等一系列試點工作，協助相關部門編撰“業務指導書”及“工作手冊”共計80余項，并調研試點經驗與不足形成試點總結報告，有力支撐了上海市人民政府辦公廳關于印發本市開展基層政務公開標準化規范化試點工作實施方案的通知（滬府辦[2017] 41號）的出臺，既推動了可復制推廣經驗模式的探索，也為下一步標準全市范圍覆蓋提供了路徑指引。

（3） 多角度營造宣傳氛圍。為配合標準發布實施，市質標院積極思考、主動謀劃，提出了“策劃一組報道、出版一本圖書、開設一個專欄、打造一個平臺”的宣傳推廣系列方案，依托市場監督管理聯席會議各成員單位、社會媒體、專業期刊，以及微信、微博等互聯網平臺，擴大標準影響力、提升標準知曉度、提高標準接受度。經統計2017年微信相關文章閱讀量近5.8萬次（部分數據見表1、表2）。

4 經驗啟示

以上創新做法及成果有效解決了上海市場監管體制改革中的突出難點問題，在全國市場監管系統中產生了廣泛示范效應，并得到國家相關主管部門肯定，為落實新一輪黨和國家機構改革方案提供了及時有效和富有針對性的解決方案。相關經驗啟示總結如下。

4.1 強調問題導向，系統設計發揮整體作用

堅持以解決問題為導向，開展以指導實操為目的的標準化研究。在開展以標準促進市場監管融合建設的過程中，緊緊依托標準化原理，從基礎、保障、技術、管理等各方面進行系統性策劃設計，充分發揮標準化的整體作用，推進一攬子規范和指導，實現倍增效果。

4.2 突出標準本質，從現狀出發強調務實操作

強調與工作實際的對接，避免好高騖遠的空中樓閣式安排，全程強調在剖析市場監管融合中存在的共性問題基礎上，從基層現實情況出發，著力解決實際操作上的問題，強調“能落地”“可操作”，提供可直接使用的參考流程圖、業務指導書模板、綜合檢查樣表等，大大降低了基層操作難度，提高了標準實施效果。

4.3 抓好宣貫實施，切實發揮標準預期作用

在“化”上做文章，抓好標準宣貫實施，一方面通過以標準促標準的方式加強標準的適用，另一方面通過分類試點、現場答疑、專業輔導、過程督導、經驗交流等方式，實現了“我要用標準”“我會用標準”的局面，較好地發揮了標準的預期作用。