公益訴訟檢察調查權的權屬特征研究

陳 宏

（西南政法大學，重慶 401120）

2018年10月26日，十三屆全國人大常委會第六次會議修訂《中華人民共和國人民檢察院組織法》（以下簡稱《人民檢察院組織法》），明確規定檢察機關在依法提起公益訴訟時可以進行調查核實，有關單位應當予以配合。公益訴訟檢察調查權的法定化為檢察公益訴訟的順利開展提供了重要的制度保障，但在公益訴訟檢察實踐中如何準確把握調查權的行使方式和保障措施，有必要先明晰公益訴訟檢察調查權的權屬特征。本文基于民事公益訴訟進行探析。

一、問題：監督權或證明權的權屬界定不明

公益訴訟中檢察調查權是基于法律監督權產生還是訴訟當事人的證明權而內含，認識不一。一種觀點認為，檢察機關是專門的法律監督機關，要實施法律監督，必須先了解情況，才能依法履行法律監督職責，進行有效的監督。沒有調查就沒有發言權，這是自古不變的道理。[1]92因此，公益訴訟中的檢察調查權來源于法律監督權，屬于法律監督權的內涵權力。另外一種觀點認為，民事訴訟中，當事人享有在訴訟中收集、提供和運用證據證明案件事實的權利，即證明權。[2]15作為公益訴訟起訴人，檢察機關享有或承擔與原告對應的一系列訴訟權利或義務，如提供證據證明訴訟請求所依據的事實等。[3]因此，公益訴訟中檢察機關的調查權，屬于當事人證明權。上述兩種觀點，認識上有較大分歧。司法實踐中對公益訴訟檢察調查權的權屬定位把握不準，影響對調查權的準確行使。

二、評析：公益訴訟檢察調查權的權屬性質

（一）公益訴訟檢察調查權的本質屬于訴訟當事人的證明權

在辯論主義訴訟構造中，訴訟當事人就爭議事實負有提出于己有利事實的主張責任，而負有主張責任之當事人，為了提出主張，就該負有主張責任的事實資料自然負有收集責任。當事人收集與待證事實有關的證據，是主張、舉證的前提，否則便無法為實質且充分的訴訟活動。當事人有調查收集證據的途徑和手段是辯論主義的前提條件，尤其是現代型民事訴訟?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第49條第1款規定：“當事人有權委托代理人，提出回避申請，收集、提供證據，進行辯論，請求調解，提起上訴，申請執行。”在上述當事人所享有各種訴訟權利中，包括了當事人的證據收集權，即當事人為了進行民事訴訟，在訴訟前或訴訟中依法調查、收集證據的權利。當代民事訴訟理論基于當事人程序權的理念，將當事人訴訟權利中與訴訟證明相關聯的權利統合起來，獲得了證明權的概念，即當事人為了證明自己所主張的事實，圍繞著訴訟證明所享有的收集證據、提出證據和進行質證的程序性權利。在這其中，當事人通過收集證據，才能獲得證明自己所主張案件事實的機會和手段。檢察機關提起民事公益訴訟，作為引起訴訟程序發生的一方當事人，需要提交起訴書，提出明確的訴訟請求并說明事實和理由，要提供相應的證據；開庭審理時，要出庭參加訴訟，需要對證據的真實性、合法性、關聯性作出說明，要應對被告對證據提出的質證意見，在訴訟過程中，有權變更訴訟請求或者撤回訴訟；有權與對方達成調解協議。從檢察機關在公益訴訟中享有的權利義務和實際發揮的訴訟功能看，檢察機關與一般原告在一些根本性訴訟當事人特征上并無不同。[3]因此，可以認為檢察機關具有相當于原告的訴訟地位。但是，依據法律的規定，檢察機關的訴訟地位和訴訟權利不同于一般原告，其在訴訟中有特殊身份，如檢察機關應當履行公益訴訟訴前程序、免交訴訟費、無需提供訴訟保全的擔保、不得被反訴、調查核實證據的相關對象應當配合等。因此，我們可以理解為檢察機關在民事公益訴訟中是特殊的原告，[4]是能夠啟動訴訟程序，對訴訟的展開前景有著確切的了解，能夠把握在什么階段采取行動就會帶來什么樣結果的訴訟當事人，故我們稱之為公益訴訟起訴人。①2018年3月2日頒布實施的《最高人民法院、最高人民檢察院關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》第4條規定：“人民檢察院以公益訴訟起訴人身份提起公益訴訟，依照民事訴訟法、行政訴訟法享有相應的訴訟權利，履行相應的訴訟義務，但法律、司法解釋另有規定的除外?！钡还懿捎檬裁礃拥姆Q謂，檢察機關是公益訴訟的訴訟當事人這一訴訟身份定位是無爭議的。檢察機關作為公益訴訟的當事人，其所享有的調查權歸根溯源屬于當事人證明權內含的證據收集權，只不過基于訴訟主體的特殊性，是當事人證明權的一種特別類型。公益訴訟檢察調查權應當遵循民事訴訟的本質和訴訟規律，嚴格按照限定范圍、舉證期限、法定方式行使。

（二）公益訴訟檢察調查權是法律監督權得以實現的手段

我國的檢察機關是專門的法律監督機關，享有法律監督權。對侵害國家和公共利益的違法行為，檢察機關的法律監督權除了表現為刑事追訴權，還表現為檢察機關在公益訴訟中行使公益訴權，以及基于訴權所產生的各種訴訟程序權利。檢察機關提起公益訴訟制度的探索構建是在黨的十八屆四中全會提出的，目的是發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益。②習近平總書記在中央全面深化改革領導小組第十二次會議上強調：“黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，目的是充分發揮檢察機關法律監督職能作用，促進依法行政、嚴格執法，維護憲法法律權威，維護社會公平正義，維護國家和社會公共利益，要妥善用好訴訟這一監督方式?！币虼?，檢察機關提起公益訴訟，是履行法律監督職責的方式之一，其以當事人化的法律角色和程序方式來實施法律監督，其法律監督的目的與實現公益訴權的目的是一致的，都是為了追求所主張的事實能夠被法院采信獲得勝訴的結果。為了實現這一目的，檢察機關調查收集證據，讓證據資料能夠進入裁判者的視野并運用證據證明案件事實，是法院正確、及時裁判的基礎，也是法律監督權實現的重要手段。新修訂的《人民檢察院組織法》第21條規定，因提起公益訴訟等法律監督職權的需要，檢察機關可以進行調查核實。因此，公益訴訟中，檢察調查權的行使肩負著實現法律監督的重任，是履行法律監督職責所在，是實現法律監督職責的重要手段。在法律監督權實現的路徑上，檢察機關通過提起公益訴訟，將法律監督權具體化為公益訴權，在訴訟過程中積極行使調查權實現公益訴權目的，使對侵害公益行為進行法律監督的目標得以實現。

（三）公益訴訟檢察調查權是克服公益訴訟證明困難的制度保障

在環境公益訴訟、消費民事公益訴訟等現代型訴訟中，顯著存在證據偏在于被告方面的情形，一方當事人不易取得對方當事人所持有的證據，以致無法在訴訟上盡主張責任與舉證責任。公益訴訟所存在的證據偏在的情形，導致當事人訴訟實施地位的實質不平等，對維護公共利益造成障礙。即使檢察機關提起的公益訴訟中，檢察機關以法律監督者的姿態啟動公益訴訟程序，也同樣面臨證據偏在的不利證明困境。公益訴訟的目的不僅在于滿足當事人的訴求，定紛止爭，更在于保護生態環境、公共資源、國有財產、大眾健康等公共利益，促進社會的充分平衡可持續發展。因此，在公益訴訟程序中，應賦予起訴方較大力度的證據收集權，以實現實質上的證明機會均等、訴訟地位平等。賦予檢察機關在公益訴訟中調查權，并規定被調查主體的配合義務，能夠糾正證據偏在的情況，是對公益維護的積極回應。

除證據偏在的困難之外，公益訴訟還具有不同于一般民事侵權案件的證據困境，主要包括：（1）損害主張的復雜性。比如環境污染的成因及運作機制涉及化學、生物等諸多學科，往往利用先進的科技手段也難作出客觀真實的結論。[5]（2）違法行為的長期隱蔽性。不管是污染行為還是制售偽劣食品藥品的行為，在被發現制止之前一般具有長期隱蔽性，事后很難查明行為的持續時間，給違法情節和損害后果的認定造成困難。（3）因果關系的難認定性。根據2015年最高人民法院頒布實施的《關于審理環境侵權責任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》的規定，環境公益訴訟原告在起訴時需提交證明“污染者排放的污染物或者次生污染物與損害之間具有關聯性的證據”，此舉對公益訴訟原告的舉證責任提出了較高要求。特別是當法律規定的機關、社會組織基于證明負擔的考慮不愿或無能力提起公益訴訟時，檢察機關提起公益訴訟是起到公益保護的補位和督促作用，此時，應賦予檢察機關在制度保障上不同于一般當事人的調查收集證據權?；诖耍P者認為檢察調查權應當理解為是克服公益訴訟證明困境的一種特殊制度保障。

（四）公益訴訟檢察調查權具有中等強制性

檢察機關行使調查權是根據案件需要依法調查，對調查收集到的證據進行審查，從而判斷侵犯公共利益的行為是否存在，是否符合提起民事公益訴訟的條件，在提起的民事公益訴訟中運用收集到的證據能否支持己方的主張。從檢察調查權的形式和載體來看，檢察調查權有著權力的性質和成分，又有著請求權基礎上的當事人權利內容。檢察調查權既有為提起公益訴訟完成監督使命提供保證的功能，同時也是當事人舉證的必然要求。因此，公益訴訟中檢察機關的調查權基于法律監督權和民事訴訟中的當事人舉證責任，既是權力亦是權利。檢察調查權兼具權力型調查和權利型調查的二重屬性。檢察機關提起公益訴訟權力運行的根本立場，屬于公益代表人的訴訟擔當。通過提起公益訴訟，檢察機關維護、保障和實現國家利益和社會公共利益，從而維護憲法和法律秩序?；诖耍鶕梢幎ㄒ缆殭噙M行的調查核實，就是維護憲法和法律秩序，監督和保障法律正確實施的手段。檢察調查權應當區別于一般的請求權意義上的當事人權利，應當具有一定的剛性，與其權力屬性相吻合。特別是考慮到公益訴訟所涉及利益的廣泛性、危害性和及時遏制損害公益違法行為的緊迫性、必要性，檢察調查權應當具有中等強制性。中等強制性可以認為是介于刑事訴訟的偵查權與民事訴訟一般當事人的證據收集權之間的對他人的約束力，表現在調查方法和調查權保障上，即檢察機關在公益訴訟中開展調查時，可以借閱、調閱案卷材料和其他文件資料，查詢、調取、復制有關資料，向有關單位及其工作人員了解情況，向當事人和案外人詢問取證等，被調查單位和個人應當予以協助和配合，拒絕或者妨礙檢察機關調查取證將被課以責任追究。

三、比較：公益訴訟檢察調查權的權屬特征

將公益訴訟檢察調查權與其他相關調查權進行對比分析無疑是一種厘清公益訴訟檢察調查權屬性質的有效路徑。

（一）公益訴訟檢察調查權與民事檢察調查核實權的區別

在本次修訂《人民檢察院組織法》賦予檢察機關調查核實權之前，法律或司法解釋已對公益訴訟檢察調查權和民事檢察調查核實權作相應規定?！皟筛摺庇?018年3月頒布實施的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規定了檢察機關在公益訴訟中的調查收集證據權，2012年修訂的《民事訴訟法》規定了民事檢察調查核實權。本次修訂《人民檢察院組織法》并沒有將公益訴訟檢察調查權和民事檢察調查核實權區分，將檢察機關履行各種類型法律監督職責時行使的調查權統稱為調查核實權。但兩者有其區別：

1.權屬基礎不同。前者的權屬性質具有復合型。一方面，檢察機關基于訴訟擔當而享有公益訴訟當事人的主體資格，為了推進訴訟的正當程序和獲得實現勝訴的機會，被賦予通過調查收集證據以證明自己主張的權利。因此，公益訴訟檢察調查權的權屬性質首先屬于當事人的證明權。另一方面，公益訴訟檢察調查權還是法律監督職權的實現手段?！度嗣駲z察院組織法》第21條規定檢察機關調查核實的目的是行使提起公益訴訟等法律監督職權，故公益訴訟檢察調查權本身內含法律監督職權屬性。后者民事檢察調查核實權只具有單一屬性。2012年修訂的《民事訴訟法》第210條規定：“人民檢察院因履行法律監督職責提出檢察建議或者抗訴的需要，可以向當事人或者案外人調查核實有關情況?！贝藯l文表明民事檢察調查核實權的本質屬于民事訴訟監督權。檢察機關基于民事訴訟監督的要求介入到民事訴訟活動，因履行監督職責的需要而行使調查核實權。

2.調查目的不同。前者調查的目的主要服務于民事公益訴權，通過收集證據從而獲得充分提出、利用訴訟資料的機會，使所主張權利得到法官認可。而后者民事檢察調查核實的監督對象是法院及其司法工作人員，著眼點是維護司法公正，目的是依法對民事訴訟活動是否合法實行法律監督，監督糾正訴訟違法和司法不公問題。

3.調查地位不同。作為民事公益訴訟起訴主體的檢察機關，為了自身的訴訟利益，檢察機關有收集證據和進行攻擊、防御的積極性。其以調查收集有利于己方的證據為主，具有明顯的訴訟利益傾向性。而民事檢察監督中的調查核實是為了糾正訴訟活動中的違法行為、維護法律的正確實施而進行，調查核實權的行使堅持居中監督調查原則，不為了任何一方當事人的利益，也不是替代當事人的舉證責任，檢察機關對訴訟本身不具有自身的特殊訴訟利益。

4.調查范圍不同。前者屬于權利型調查權，調查范圍視公益訴訟案件中舉證責任或證明責任的分配內容而定，檢察機關應當調查與案件待證事實“有關聯、有意義、有必要”的證據，以必要調查為原則。[5]后者由于民事檢察監督本質上是公權力對公權力的監督，具有權力監督屬性，因此，調查的范圍以履行監督職責提出抗訴或檢察建議所需要的查明事實為要求，以全面調查為原則。

（二）公益訴訟檢察調查權與律師調查取證權的區別

雖然公益訴訟檢察調查權與律師調查取證都有完成當事人舉證責任的共同之處，但是兩者存在諸多差異。

1.從權屬性質來看。公益訴訟檢察調查權是實現公益訴權有效保護的必要基礎，并具有法律監督目的性，除履行一般當事人義務外，還具有維護公共利益和履行法律監督職責的調查利益。后者的律師取證活動，來源于當事人的委托授權，附屬于當事人收集證據權，是當事人收集證據權的合理延伸和必要補充。律師以其專業技能補充當事人的訴訟權利，使其獲得更為充分的法律保障，但律師調查取證不享有獨立的調查利益，僅為完成委托事項。

2.從程序的啟動來看。檢察機關在公益訴訟中行使調查權依賴于對其作為起訴主體應承擔舉證責任的權衡與把握，程序的啟動具有自主性。律師調查取證權基于權利的派生性必須在當事人的授權范圍內依法進行，律師的調查取證行為必須尊重當事人的意愿和利益，不得違背當事人的意志決定調取證據。

3.從調查的效力來看。檢察調查權屬于公權機關調查，具有一定的強制力，對象具有廣泛性，調查范圍包括國家有關部門保存的證據或涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的其他材料，被調查對象不配合調查的，應當承擔法律責任，法律對公益訴訟檢察調查權給予特殊保障規定。律師調查取證權尚未規定被調查對象的配合義務，律師因客觀原因不能收集證據的，只能申請法院依職權調查或法院授予律師調查令。律師調查取證效力相對較弱。

4.從調查結果的負擔來看。前者通過調查收集的證據支持己方主張，調查結果對訴訟結果的影響等訴訟風險由檢察機關承擔。后者是為支持當事人的訴訟而開展，律師對委托人僅負有“善良家父”的謹慎責任和忠實義務，律師基于當事人的信賴積極調查收集證據，但是律師不對調查結果承擔責任，調查后果和訴訟風險直接歸屬于當事人。

（三）公益訴訟檢察調查權與法院依職權調查取證權的區別

人民法院調查收集證據可以分為依申請而調查收集證據和依職權而調查收集證據。前者是對當事人收集證據能力不足的“能力救濟”和“司法補充”，依當事人申請而啟動。后者指法院對涉及可能有損公共利益或他人合法權益的事實和其他程序性事項主動展開的證據調查。根據《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第96條的規定，最高人民法院對公益訴訟案件的訴訟構造兼采職權探知主義，將涉及民事公益訴訟的證據歸為人民法院應當依職權主動調查收集的證據情形。因此，在檢察機關提起公益訴訟情況下，必然面臨檢察機關調查收集證據與法院依職權調查收集證據的沖突與模式選擇。

應當說，檢、法兩家收集證據都是國家公權力機關所實施的訴訟行為，體現了國家權力對證據收集的主動性和強制性，但是兩者仍有一定的區別。

1.調查目的不同。作為民事公益訴訟起訴人的檢察機關，為了獲取法官對自己有利的判斷，會竭盡全力地收集證據，向法院提供有利于自己的案件信息。其調查收集證據主要服務于民事公益訴權，一方面致力于查明案件事實以揭示損害國家利益、社會公共利益的違法行為，另一方面從訴訟利益上以調查收集有利于己方的證據為主。而法院依職權調查收集證據，是為了履行法官應當準確查明案件事實的審判職責，希望最大值地發揮法官的主觀能動性，以作出最接近客觀真實的正確裁判。盡管就收集到的證據來說，客觀上可能會有利于一方而不利于另一方，但就法院收集證據的目的來說，并不是刻意要為一方當事人提供幫助。[6]

2.調取證據的期限要求不同。檢察機關調查收集的證據屬于一方當事人提交的證據，在民事訴訟中應當遵守當事人的舉證期限規定，超過舉證期限調查核實所獲取的證據，除非有正當的客觀原因，否則即使所調取的證據因與案件客觀事實有關被法院采納，檢察機關作為舉證主體也可能承擔相應否定評價。而法院依職權調查收集證據，從民事訴訟法的規定來看，因需要調取證據的情形屬于程序性事項或涉及公共利益等，因此，只要訴訟尚未終結，法院都可以認為審理案件需要為由隨時啟動依職權調查收集證據程序，立法沒有限制法院依職權調查收集證據的時間點和期限。

3.調查結果的影響不同。檢察機關調查收集證據是保障自身訴權的舉措，根據對舉證責任的衡量而展開，調查的結果與訴訟風險緊密聯系，責任自負。法院依職權調查收集證據基于法官的自由心證，依據法官的判斷決定是否啟動調查程序和調查哪些證據。法官客觀上形成對訴訟資料和證據收集程序的主導地位，難免會出現法官在證據判斷上“偏愛”自己收集的證據，或在證據收集過程中先入為主對案情形成先在偏見，還不可避免地會出現應當調查而沒有調查收集證據的情形，影響當事人對訴訟結果的接受度。

對于公益訴訟中的檢察機關調查權的屬性和運行方法，理論界和實務界尚存諸多疑惑，辨析探究不足。明確公益訴訟中檢察機關的調查權是屬于當事人的證明權和法律監督權實現手段這兩個基本屬性，很多爭議迎刃而解。特別是在民事公益訴訟中，檢察機關行使調查權應當遵循民事訴訟的程序規則，不過檢察機關不同于一般的訴訟當事人，其基于督促和補位角色提起的民事公益訴訟是維護公益的最后司法救濟途徑，應當賦予檢察機關不同于一般訴訟當事人的調查權行使方式和保障措施。唯有如此，公共利益受到侵害時才能得以切實維護。