農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)研究

徐 礫

（南京農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理學(xué)院，江蘇 南京210095）

2016年，中央深改組審議通過(guò)了《關(guān)于完善農(nóng)村土地所有權(quán)承包權(quán)經(jīng)營(yíng)權(quán)分置辦法的意見(jiàn)》，提出“將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)分為承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)分置并行”，即農(nóng)地產(chǎn)權(quán)“三權(quán)分置”制度。“三權(quán)分置”制度的實(shí)施不僅是解決“三農(nóng)問(wèn)題”，更是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。鑒于此，本文結(jié)合現(xiàn)有研究，基于產(chǎn)權(quán)理論視角，應(yīng)用歸納梳理的方法，分析制度改革的潛在風(fēng)險(xiǎn)，從而提出對(duì)未來(lái)研究及政策制定的啟示。

1 “三權(quán)分置”制度的實(shí)施機(jī)制及其潛在風(fēng)險(xiǎn)

1.1 “三權(quán)分置”制度實(shí)施的外部環(huán)境

農(nóng)村金融體系不完善。①與小規(guī)模、分散化經(jīng)營(yíng)的農(nóng)戶對(duì)接的正規(guī)金融主體的數(shù)量不足、質(zhì)量參差；②經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押時(shí)由于其利潤(rùn)低、風(fēng)險(xiǎn)大、抵押處置困難、農(nóng)民的封閉性和保守性，使金融機(jī)構(gòu)不得不提高抵押貸款條件以確保資金回籠；③農(nóng)村金融體系的政策安排存有風(fēng)險(xiǎn)。政府對(duì)農(nóng)村金融體系的非市場(chǎng)化信貸補(bǔ)貼政和財(cái)政支持政策施行成本高且施行效果不佳，誘發(fā)設(shè)租和尋租行為。

1.2 農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不規(guī)范

我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)總體上還不規(guī)范，體現(xiàn)為流轉(zhuǎn)契約的非正式化和地方政府的不當(dāng)干預(yù)，無(wú)法為“三權(quán)分置”制度實(shí)施提供規(guī)范穩(wěn)健的平臺(tái)。首先，非正式的農(nóng)地流轉(zhuǎn)契約具有短期化特點(diǎn)，并不能有效保障承包農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地的剩余控制權(quán)。其次，契約期限過(guò)短或流轉(zhuǎn)期限的不確定會(huì)使轉(zhuǎn)入方對(duì)農(nóng)地進(jìn)行掠奪式經(jīng)營(yíng)，加劇農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的“僵局”。最后，政府過(guò)度干預(yù)農(nóng)地流轉(zhuǎn)會(huì)造成經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)受到諸多限制，打破農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的供需均衡。

1.3 農(nóng)村社會(huì)保障制度體系殘缺

目前的農(nóng)村社會(huì)保障體系還存在著供給不足、資金來(lái)源無(wú)法保證、配套設(shè)施缺乏、執(zhí)行力度欠缺以及碎片化制度結(jié)構(gòu)引起的分配不公平等問(wèn)題。這使農(nóng)地依舊是農(nóng)戶家庭保障的最重要的基礎(chǔ)。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)的強(qiáng)化與物化使農(nóng)戶不得不面對(duì)“虛置”承包權(quán)的風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)而不愿自發(fā)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)，導(dǎo)致承包地閑置、拋荒。

2 “三權(quán)分置”制度改革風(fēng)險(xiǎn)

2.1 權(quán)利細(xì)分無(wú)法兼顧各產(chǎn)權(quán)主體的權(quán)益

“三權(quán)分置”制度下集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離可能引發(fā)同一宗農(nóng)地上權(quán)利的過(guò)度設(shè)置和權(quán)利內(nèi)容間的齟齬，加重當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有權(quán)收益虛置的現(xiàn)象，使農(nóng)民集體的權(quán)益受損。同時(shí)，經(jīng)營(yíng)權(quán)法律地位的提升，也可能反過(guò)來(lái)侵犯農(nóng)戶承包權(quán)。具體來(lái)說(shuō)，對(duì)于轉(zhuǎn)出農(nóng)戶來(lái)說(shuō)，由于農(nóng)戶缺乏農(nóng)地定價(jià)常識(shí)，在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的契約訂立中處于弱勢(shì)一方，在政府主導(dǎo)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)中達(dá)成的地租無(wú)法體現(xiàn)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)下承包地的真正價(jià)值，難以充分實(shí)現(xiàn)自己的經(jīng)濟(jì)權(quán)益。對(duì)于規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體來(lái)說(shuō)，“三權(quán)分置”制度框架使農(nóng)地產(chǎn)權(quán)體系得到進(jìn)一步確認(rèn)，極有可能提高農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地租，加大經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。囿于經(jīng)營(yíng)權(quán)的處分權(quán)能的不完全，資本經(jīng)營(yíng)失敗時(shí)也難以有效處理其擁有的經(jīng)營(yíng)權(quán)，既威脅到了經(jīng)營(yíng)主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)也對(duì)承包農(nóng)戶的權(quán)益造成損害，強(qiáng)化承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)可能制約農(nóng)地流轉(zhuǎn)。已有研究表明做大做實(shí)土地承包權(quán)，也會(huì)使承包農(nóng)戶對(duì)農(nóng)地升值抱有較高預(yù)期，進(jìn)而使農(nóng)地流轉(zhuǎn)陷入“流轉(zhuǎn)僵局”。同時(shí)，將承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，并對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)設(shè)定抵押權(quán)的改革思路實(shí)際上是將經(jīng)營(yíng)權(quán)物權(quán)化。在農(nóng)民寧愿以較低地租和較大土地支配權(quán)流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的前提下，如果規(guī)模經(jīng)營(yíng)主體希望用長(zhǎng)期的固定合同來(lái)取得承包地的經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)主體就必須要付出比當(dāng)前農(nóng)村土地租金高得多的租金。不僅如此，由于我國(guó)農(nóng)地的非生產(chǎn)功能遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于生產(chǎn)功能，參與流轉(zhuǎn)后農(nóng)地僅能為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民提供少量的季節(jié)性低酬就業(yè)，此時(shí)若一味著眼于經(jīng)營(yíng)權(quán)的活化，強(qiáng)行推進(jìn)農(nóng)地流轉(zhuǎn)將很有可能使農(nóng)地流轉(zhuǎn)不能達(dá)到預(yù)期效益。

2.2 強(qiáng)化承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)增加農(nóng)地“非糧化”、“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn)

“三權(quán)分置”制度強(qiáng)化了承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)，會(huì)使農(nóng)戶的土地成本概念逐漸清晰，提高了地租及承包農(nóng)戶自營(yíng)農(nóng)地的機(jī)會(huì)成本，隨著土地有償流轉(zhuǎn)現(xiàn)象的增多，將可能引發(fā)大規(guī)模集中土地的“非糧化”、“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn)。在實(shí)際的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中，承包地通過(guò)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)大量集中到新型經(jīng)營(yíng)主體手中，經(jīng)營(yíng)主體出于對(duì)利潤(rùn)最大化的考量，極有可能會(huì)改變土地利用結(jié)構(gòu)，將承包地用于非農(nóng)生產(chǎn)，導(dǎo)致糧食種植面積下滑。此外，為了取得農(nóng)地“非糧化”的高收益，承包農(nóng)戶會(huì)和新型經(jīng)營(yíng)主體間在土地用途改變方面達(dá)成合作，這種情況一旦普遍化，我國(guó)的糧食產(chǎn)量必然大幅降低，伴隨著糧價(jià)的上漲，對(duì)我國(guó)的糧食生產(chǎn)、糧食安全產(chǎn)生極大的威脅。

3 結(jié) 語(yǔ)

綜上，下一步急需對(duì)“三權(quán)分置”制度開(kāi)展一些必要的研究和配套政策扶持，重點(diǎn)需要考慮以下方面：

第一，未來(lái)研究需要科學(xué)地界定農(nóng)村土地集體所有權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的具體內(nèi)涵、權(quán)利邊界與相互關(guān)系。今后農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的具體建立應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行基本法律法規(guī)已經(jīng)設(shè)定的框架下，對(duì)分置的“三權(quán)”進(jìn)行相應(yīng)解釋與權(quán)屬、權(quán)能完善。進(jìn)而在明確農(nóng)地產(chǎn)權(quán)法律地位的前提下，探討權(quán)能的具體實(shí)現(xiàn)路徑。

第二，未來(lái)研究還應(yīng)結(jié)合“三權(quán)分置”制度探索農(nóng)地抵押市場(chǎng)、農(nóng)村金融體系以及農(nóng)村社會(huì)保障體系的配套建立方案。尤其應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注細(xì)碎化、小規(guī)模經(jīng)營(yíng)農(nóng)戶在制度改革中因融資難、“失地”風(fēng)險(xiǎn)高、農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益小、農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼不到位而無(wú)法充分享受改革績(jī)效的問(wèn)題。在此基礎(chǔ)上探討建立農(nóng)村抵押處置市場(chǎng)、農(nóng)村普惠金融體系的現(xiàn)實(shí)途徑。

第三，在對(duì)當(dāng)前農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的進(jìn)一步規(guī)范、完善的同時(shí)，考慮新時(shí)期供給側(cè)改革的要求與目標(biāo)，探索促進(jìn)農(nóng)戶自發(fā)參與農(nóng)地流轉(zhuǎn)的激勵(lì)機(jī)制，緩解現(xiàn)階段的農(nóng)地流轉(zhuǎn)僵局。同時(shí)，在“穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營(yíng)權(quán)”背景下考量農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)契約治理的現(xiàn)實(shí)意義與有效途徑。此外，通過(guò)對(duì)相關(guān)制度、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)以及政府監(jiān)管職能的完善，規(guī)避農(nóng)地大量集中后的“非糧化”、“非農(nóng)化”風(fēng)險(xiǎn)。