農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革及其法治保障

房紹坤

農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是鞏固社會(huì)主義公有制、完善農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度的必然要求，也是維護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益、增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的重大舉措。穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)改革對(duì)于探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制，保護(hù)農(nóng)民集體資產(chǎn)權(quán)益等都具有重要意義。農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)是逐步構(gòu)建歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度，保護(hù)和發(fā)展農(nóng)民作為農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的合法權(quán)益。科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份，明晰集體所有產(chǎn)權(quán)關(guān)系，發(fā)展新型集體經(jīng)濟(jì)；管好用好集體資產(chǎn)，建立符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行新機(jī)制，促進(jìn)集體資產(chǎn)保值增值；落實(shí)農(nóng)民的土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)和對(duì)集體經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的民主管理權(quán)利，形成有效維護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利的治理體系。

習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革是對(duì)農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的進(jìn)一步調(diào)整和完善，要著力推進(jìn)農(nóng)村集體資產(chǎn)確權(quán)到戶和股份合作制改革。為了保障農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的順利進(jìn)行，中共中央、國(guó)務(wù)院頒布了一系列政策文件。《關(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見(jiàn)》對(duì)穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的重大意義、總體要求、實(shí)施步驟、保障措施等進(jìn)行了宏觀部署。黨的十九大報(bào)告提出：“要深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟(jì)。”2019年中央一號(hào)文件指出：“深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。按期完成全國(guó)農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資，加快農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理平臺(tái)建設(shè)，建立健全集體資產(chǎn)各項(xiàng)管理制度。”2019年4月印發(fā)實(shí)施的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》對(duì)農(nóng)村集體所有的自然資源資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬、行使主體、管理運(yùn)營(yíng)以及法律保護(hù)提供了宏觀政策指引。上述政策文件為我國(guó)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的推進(jìn)提供了政策保障。

在總結(jié)前期試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革正在全國(guó)范圍內(nèi)積極推進(jìn)。事實(shí)上，20世紀(jì)80年代，珠三角地區(qū)就結(jié)合本地實(shí)際需要開(kāi)展了各具特色的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革探索。90年代以后，北京、上海、廣東、浙江等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)開(kāi)始探索以集體資產(chǎn)股份化為內(nèi)容的集體產(chǎn)權(quán)制度改革。浙江省、上海市、江蘇省在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革方面已經(jīng)開(kāi)始重點(diǎn)關(guān)注集體資產(chǎn)監(jiān)督管理，近年來(lái)分別制定了農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)督管理方面的地方性法規(guī)。目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革已經(jīng)進(jìn)行了三批試點(diǎn)，試點(diǎn)地區(qū)也積累了很多可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)。北京、上海、浙江三省市已經(jīng)基本完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)股份合作制改革。中共中央明確要求到2021年年底我國(guó)要基本完成農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革。根據(jù)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部的數(shù)據(jù)，我國(guó)開(kāi)展農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)的縣（市、區(qū)）已經(jīng)有1000多個(gè)，超過(guò)全國(guó)縣級(jí)單位總數(shù)的1/3。2019年，改革試點(diǎn)將進(jìn)一步擴(kuò)面，新增10個(gè)左右省份、30個(gè)左右地市和200個(gè)左右縣（市、區(qū)）整建制開(kāi)展試點(diǎn)。爭(zhēng)取2019年試點(diǎn)縣（市、區(qū)）能夠達(dá)到全國(guó)縣數(shù)的80%左右。

目前，農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的依據(jù)還僅存在于政策層面，實(shí)踐還多處于摸索階段，特別是缺乏完善的法治保障。在全面推進(jìn)依法治國(guó)的背景下，總結(jié)較為成熟的政策文件和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，從立法、執(zhí)法、司法等多層面建構(gòu)起推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的法治保障體系是當(dāng)下和未來(lái)較長(zhǎng)時(shí)期內(nèi)的重要任務(wù)。對(duì)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革及其法治保障展開(kāi)研究具有鮮活的時(shí)代背景和強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)需求，對(duì)于建構(gòu)中國(guó)特色的農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度體系和話語(yǔ)體系，為產(chǎn)權(quán)理論和實(shí)踐模式創(chuàng)新貢獻(xiàn)中國(guó)方案具有積極意義。