氣候變化的困境和突圍之道

文 | 畢欣欣

作者系中國低碳網可持續發展中心執行主任

近年來，我國應對氣候變化工作取得了長足進步，各項工作有條不紊穩步推進，工作體系逐步健全，在國際國內兩個舞臺發揮了舉足輕重的作用。隨著國內職能調整以及國際形勢的變化，我國應對氣候變化工作面臨新的挑戰，需要實現新的突破，將應對氣候變化各項工作邁上新的臺階。

法律法規缺位需進一步彌補

“十八大”以來，黨中央國務院更加重視依法治國，將法治作為執政施策的前提，國家治理和社會發展必須沿著法制化的道路前行，我國的法制化進程正朝著從“法無禁止皆可為”到“法無授權不可為”的方向轉變，對于政府施政尤為如此。因此，對于任何一個行業主管部門而言，其制定政策需要嚴格依照法律授權進行。

長期以來，黨中央國務院高度重視應對氣候變化工作，將應對氣候變化作為轉變發展方式、調整經濟結構、保障能源安全、糧食安全、生態安全、人民健康和財產安全的重要抓手，實現可持續發展的重要內容，并做出了一系列重要戰略部署和工作安排。

全國人大常委會曾做出關于積極應對氣候變化的重要決議，并授權應對氣候變化行政主管部門積極開展立法調研和起草工作，應對氣候變化立法也曾提上議事日程，但該法律始終未能進入實質性立法程序，目前仍未能出臺，這給我國應對氣候變化工作造成了上位法缺失的遺憾，支撐碳市場建設和運行的《碳排放權交易管理條例》也尚未正式出臺，這給我國深度推進全國碳市場建設埋下了陰影。

法律的缺失不僅影響政策制定的效力，也將影響參與該行業的各類社會主體發揮應有的作用，權利、義務、責任無法明晰，激勵和處罰機制難以有效建立，這將深度影響我國應對氣候變化各項工作向縱深推進的力度和廣度。

今后需要加強與立法機構的深度互動，推動氣候變化議題在更高政治決策層的顯示度和影響力，加強政策和技術層面的協同創新，強化相關和相近領域的政策協調，加強與人大代表和政協委員的互動，建立多渠道的立法建議機制，通過修改與應對氣候變化相關的法律法規將應對氣候變化內容融入其中，特別是環境保護與能源發展等領域的法律法規，最大限度地優先確保應對氣候變化相關工作有法可依。

政策協同力度需進一步強化

自我國建立專門性應對氣候變化業務主管部門以來，我國應對氣候變化的工作機制逐步建立，應對氣候變化各類規劃相繼印發，總體戰略和政策體系也逐步形成，應對氣候變化的各項業務也逐步清晰，各級政府將應對氣候變化納入各自的五年發展規劃，并制定詳細的目標和任務，通過逐級分解和考核監督等方式落實完成各項任務。

然而，我國面臨的氣候變化形勢卻異常嚴峻，尤其是面臨持續上漲的溫室氣體排放和居高不下的化石能源消費，以及面臨著不斷加劇的氣候變化災害和風險，當前的政策無法真正滿足應對氣候變化的需要。

目前我國應對氣候變化的手段主要集中在目標設置、規劃制定、任務分解、部門落實、考核問責、公眾宣傳等方面，在完成應對氣候變化各項目標的過程中存在政策“搭便車”的現象。

節能技改、可再生能源、綠色金融、綠色建筑、大氣治理等領域有助于減排的政策在控制溫室氣體排放方面發揮了積極作用，而高標準農田建設、水資源高效開發利用、氣象災害監測預警預防等也提高了我國適應氣候變化的能力，但在真正應對氣候變化方面目前的各項政策顯得較為薄弱而且分散，而專屬應對氣候變化領域的碳市場等政策工具的運用尚未起到四兩撥千斤的作用，我國在應對氣候變化方面面臨的形勢以及需要彌補的現有政策不足仍面臨挑戰。

而對應對氣候變化真正起作用的政策措施主要集中在財政、稅收、金融、保險等涉及資金流動的方面，只有真正改變全社會的資金流向，使資金流向綠色、低碳、環保的產業以及有助于提升基礎設施、能源、公眾健康抵御氣候風險的領域，才能夠真正實現應對氣候變化，在這些方面我國的政策還需要加大力度調整和完善。

與此同時，應對氣候變化的政策還需要和相近領域的政策如環境和能源等領域充分協調整合，與可能存在沖突的政策如經濟和民生等領域政策需要磨合形成合力而非阻力，只有這樣我們的應對氣候變化政策才能真正發揮效力，助推我國經濟低碳轉型的同時，提高全社會抵御氣候風險的能力，并實現高質量、包容性和可持續發展。

部門協調程度需進一步加強

應對氣候變化涉及經濟社會發展的各個行業和多個領域，涉及的政府部門也較多，制定有效的政策需要各部門通力合作、形成合力、發揮協同效應。受制于長期以來我國政府部門各自為政，條塊化分割嚴重，細分行業政策制定各司其職，難以形成合力，這就造成應對氣候變化主管部門抓手不足，而其他部門則存在將應對氣候變化邊緣化的情況，不同部門在各自權限和職責范圍內分頭行動，導致政策較為分散，難以實現整體發力，容易導致政策效果不足。

應對氣候變化需要將氣候變化因素融入經濟社會發展主流，將應對氣候變化納入各個行業的總體戰略和政策體系中，這就需要各部門高度協調配合，減少部門間的阻力和隔閡，充分溝通交流，強化信息共享和定期交流機制，完善政策制定和實施反饋機制，最大限度的形成系統性合力。

充分發揮各級黨委和政府的高層決策作用對于推動應對氣候變化政策有效制定和實施極為關鍵，特別是中央政治局的政治引領作用和國家應對氣候變化及節能減排領導小組的政策統領作用，自上而下形成推動，保障應對氣候變化的各項政策能夠落地生根。同時還需要在國家層面進一步發揮中央決策機構如中央深改組、中央財經辦等在宏觀政策制定方面的重要作用，加大政策統籌和實施力度。

社會支撐需要進一步夯實

得益于各級政府、新聞媒體、公益人士以及各類環保組織等的大力宣傳和倡導，綠色出行、低碳生活等理念已經蔚然成風并深深植入到了公眾的理念之中，但公眾從認知到行動還存在著很多的障礙，全社會的生產和生活方式仍然相對粗放，離建設資源節約型環境友好型社會、積極應對氣候變化實現綠色低碳發展等總體目標還存在很大的差距。

企業的生產經營行為仍然以逐利為首要目標，應對氣候變化僅僅體現在少數國有企業和上市公司的社會責任中，尚未被大多數企業納入到其生產經營以及管理決策中，而公眾的日常生活也在低碳與便利之間進行著搖擺，真正實現綠色低碳的生產和生活方式還有漫長的道路要走。

從事應對氣候變化相關的社會組織在專業性、影響力、運作模式、資金供給等方面往往存在不足，盡管其在推動應對氣候變化工作方面起到了積極作用，但離其自身應該發揮的作用以及社會的需求等方面還有較大差距，需要進一步壯大社會組織的影響力和帶動力，在這些方面需要政府加大公共服務購買力度，通過適當的財政資金撬動更多的社會力量投入到應對氣候變化的行動中，通過社會組織的作用來帶動更多的群體、企業、社區、基層政府等積極開展應對氣候變化行動。

國際化程度需要進一步提升

長期以來，國際社會針對我國應對氣候變化的立場和行動存在質疑，尤其是在國際多邊談判進程中，對于大幅消減溫室氣體排放以及建立全球統一標準的透明度體系等方面對中國咄咄逼人。

隨著我國經濟社會的快速發展以及對外影響力的迅速提升，國際社會對我國的期待與訴求也與日俱增，尤其是近年來隨著“一帶一路”戰略的實施和“南南合作”的深入推廣，國際社會對中國的對外形象評價褒貶不一，一些發達國家對中國不再是發展中國家的呼聲越發高漲，要求中國承擔更多國際責任的愿望也越發強烈，面對錯綜復雜的國際形勢如何擺正我國在國際舞臺上的位置和角色，顯得格外重要。

在新形勢下，我們需要進一步加強對國際形勢動態變化的研判，深度把脈國際發展趨勢，以更加開放和務實的心態融入國際社會，將國內各項工作朝著國際化、標準化、專業化方向發展，在議程設置、規則制定、技術標準、輿論導向等方面搶占話語權和制高點，吸引應對氣候變化領域的國際組織落戶中國，為中國綠色低碳發展貢獻國際經驗，同時也加大中國的人才輸出，確保在國際舞臺上能夠出現更多中國身影、發出更強中國聲音、貢獻更巧中國智慧，為全球應對氣候變化事業做出中國貢獻。