論我國行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制中存在的問題及優(yōu)化

郝軼群

摘要：市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型摒棄傳統(tǒng)的內(nèi)部控制獨(dú)立形式創(chuàng)造共享功能，成為政事業(yè)單位參與市場化經(jīng)營的主要動力來源之一，同時也暴露出諸多問題，如內(nèi)部控制中風(fēng)險不斷加大，而行政事業(yè)單位的風(fēng)險管理意識缺乏，內(nèi)部控制制度尚不全面，內(nèi)部控制制度的自身還缺乏完善性等，為推動行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的發(fā)展，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度，必須探索當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題，規(guī)范行政事業(yè)單位財務(wù)管理和內(nèi)部控制中的違規(guī)性風(fēng)險，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位? 財務(wù)內(nèi)部控制制度? 風(fēng)險管理

改革開放至今，我國經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷快速發(fā)展軌道取得輝煌成就，市場經(jīng)濟(jì)經(jīng)歷不同時期的轉(zhuǎn)型升級，不斷進(jìn)化為符合當(dāng)代經(jīng)濟(jì)發(fā)展的所需形態(tài)，同時行政事業(yè)單位在市場經(jīng)濟(jì)的激流中逐步轉(zhuǎn)向市場化經(jīng)營，體制改革也在不斷演化，并且取得了相當(dāng)大的成就。而在這輪進(jìn)化和改革過程中，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度發(fā)揮了重要作用，是行政事業(yè)單位參與市場化經(jīng)營的主要動力來源之一。與此同時，行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部控制制度也暴露了相當(dāng)大的問題，并且面臨著來源風(fēng)險和使用風(fēng)險的雙重壓力，比如內(nèi)部控制風(fēng)險不斷加大，而行政事業(yè)單位的風(fēng)險管理意識缺乏，內(nèi)部控制制度尚不全面，內(nèi)部控制制度的自身還缺乏完善性。究其因原，一方面是由于內(nèi)部控制轉(zhuǎn)型共享機(jī)制后，會計信息開始處于可篡改、可攻擊狀態(tài)，而行政事業(yè)單位的風(fēng)險管理意識并未涉及此類風(fēng)險預(yù)防。另一方面，多數(shù)行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制并無獨(dú)立的審計部門，共用審計方式并不能有效審計內(nèi)部控制中出現(xiàn)的問題。這些原因和現(xiàn)象，在一定程度上降低了行政事業(yè)單位的財務(wù)工作效率，也在一定程度了限制了整個行政事業(yè)單位的健全發(fā)展。為推動行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度的發(fā)展，進(jìn)一步完善內(nèi)部控制制度，必須探索當(dāng)前行政事業(yè)單位內(nèi)部控制制度存在的問題，規(guī)范行政事業(yè)單位財務(wù)管理和內(nèi)部控制中的違規(guī)性風(fēng)險，從而促進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制實(shí)現(xiàn)更好發(fā)展。

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題和原因

（一）內(nèi)部控制風(fēng)險不斷加大，而行政事業(yè)單位的風(fēng)險管理意識缺乏

市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型摒棄傳統(tǒng)的內(nèi)部控制獨(dú)立形式，創(chuàng)造了內(nèi)部控制的共享功能，從而提高行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制效率。同時由于共享機(jī)制的出現(xiàn)，內(nèi)部控制網(wǎng)絡(luò)開放，會計信息開始處于可篡改、可攻擊狀態(tài)，使得行政事業(yè)單位難以控制會計信息，從而不斷加大內(nèi)部控制風(fēng)險。而在我國大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制部門缺乏風(fēng)險管理意識，更不存在專門負(fù)責(zé)防范內(nèi)部控制風(fēng)險的從業(yè)人員，探究其原因，第一，作為具有公共服務(wù)和非營利性的行政事業(yè)單位，運(yùn)行資金主要來源于政府財政預(yù)算，從而使財務(wù)管理人員潛意識認(rèn)為，只需按財政預(yù)算規(guī)定使用相關(guān)資金即可規(guī)避財務(wù)風(fēng)險，又可將財務(wù)風(fēng)險責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給財政，從而達(dá)到規(guī)避內(nèi)部控制風(fēng)險，而正是財務(wù)管理人員這種錯誤的風(fēng)險控制意識，導(dǎo)致行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制風(fēng)險管理不力。第二，作為行政事業(yè)單位容易給財務(wù)管理人員存在財務(wù)安全錯覺，認(rèn)為行政事業(yè)單位運(yùn)行的是非投資類活動，而財務(wù)風(fēng)險一般只發(fā)生于投資類經(jīng)濟(jì)行為之中，因此行政事業(yè)單位無應(yīng)對投資財務(wù)類風(fēng)險管理措施。但行政事業(yè)單位從而多方位的社會管理和公益性社會活動，期間存在著多種類似投資的經(jīng)濟(jì)性行為，這些經(jīng)濟(jì)行為伴隨社會風(fēng)險，而行政事業(yè)單位缺乏風(fēng)險管理意識，當(dāng)這類投資性風(fēng)險來臨時，無有效措施導(dǎo)致束手無策，從而加大了行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制風(fēng)險。而在大部分行政事業(yè)單位缺乏內(nèi)部控制風(fēng)險意識的條件下，部分行政事業(yè)單位放松警惕性，降低關(guān)鍵性的控制核算標(biāo)準(zhǔn)，盲目擴(kuò)大行政事業(yè)單位的經(jīng)濟(jì)支出。如此情境之下，不僅增加行政成本，并且在內(nèi)部控制人員的主觀因素影響下，如出現(xiàn)錯誤性的經(jīng)驗(yàn)決策或主觀決策時，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制風(fēng)險將被進(jìn)一步的放大，甚至出現(xiàn)不可估計性結(jié)果。

（二）內(nèi)部控制制度尚不全面，內(nèi)部控制制度的自身還缺乏完善性

我國行政事業(yè)單位實(shí)施內(nèi)部控制制度的初衷是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)管，其本質(zhì)是實(shí)行自我管理，前提條件是完善的財務(wù)管理制度。而我國除了在預(yù)算業(yè)務(wù)、政府采購、資產(chǎn)管理等經(jīng)濟(jì)型業(yè)務(wù)中建立管理制度外，像項(xiàng)目管理、合同管理等內(nèi)部控制制度尚不全面，甚至一些內(nèi)控制度的自身還缺乏完善性，無法從根本是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制的自我管理能力。經(jīng)研究發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度主要存在以下問題，其一，財務(wù)管理無統(tǒng)一的計算標(biāo)準(zhǔn)或行為規(guī)范，導(dǎo)致財務(wù)管理僅限于記賬，甚至由于沒有財務(wù)內(nèi)部管理的規(guī)章制度，此類記賬方式都存在漏洞百出現(xiàn)象，如記錄與結(jié)算隨意性描述、將年終決算報表用于年終財務(wù)分析報告等。在這種背景下，行政事業(yè)單位的財務(wù)內(nèi)部開支與支出無法控制，管理人員無法準(zhǔn)確的掌握行政事業(yè)單位的內(nèi)部財務(wù)狀況。其二，內(nèi)部控制制度長期采取傳統(tǒng)管理方式，或是采取不符合行政事業(yè)單位實(shí)際和外部環(huán)境的內(nèi)部控制制度，無法對行政事業(yè)單位的動態(tài)變化情況進(jìn)行有效的管理，甚至部分行政事業(yè)單位照搬其他事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，造成我國行政事業(yè)單位的多數(shù)內(nèi)部控制制度存在重大缺失功能，如一些“先審批后審核”制度明顯存在違規(guī)違紀(jì)問題，但由于制度的落后性，導(dǎo)致該問題長期存在我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制問題中。

二、優(yōu)化我國行政事業(yè)單位財務(wù)內(nèi)部控制制度

（一）培訓(xùn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制首要負(fù)責(zé)人，構(gòu)建完善的內(nèi)部監(jiān)督體系

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制中直接負(fù)責(zé)人為首要負(fù)責(zé)人，其確保行政事業(yè)單位會計工作的順利進(jìn)行，是行政事業(yè)單位會計信息完整真實(shí)性的直接作用人，也是內(nèi)部控制制度落實(shí)實(shí)處的關(guān)鍵人。而當(dāng)前我國行政事業(yè)單位的首要負(fù)責(zé)人普遍存在內(nèi)部控制意識淡薄，專業(yè)知識不足等現(xiàn)象，甚至一些行政事業(yè)單位的首要負(fù)責(zé)人存在無人可用狀態(tài)。因此行政事業(yè)單位的首要任務(wù)是培訓(xùn)內(nèi)部控制首要負(fù)責(zé)人，在單位內(nèi)部積極宣傳內(nèi)部控制管理政策，向全體員工普及內(nèi)部控制制度的相關(guān)政策和法律條文，從而提高擇優(yōu)選取首要負(fù)責(zé)人的概率。同時加大首要負(fù)責(zé)人的培訓(xùn)力度，定期組織首要負(fù)責(zé)人參加內(nèi)部控制學(xué)習(xí)班，不斷提高首要負(fù)責(zé)人的內(nèi)部控制管理能力，為行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度營造有利環(huán)境。

當(dāng)然，行政事業(yè)單位單獨(dú)依靠首要負(fù)責(zé)人實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制并不現(xiàn)實(shí)，亦需要完善的內(nèi)部監(jiān)督體系才能確保內(nèi)部控制制度的有效實(shí)現(xiàn)。鑒于內(nèi)部控制的全過程性和內(nèi)部監(jiān)督體系日常監(jiān)督性，可以通過完善的內(nèi)部監(jiān)督體系來監(jiān)督內(nèi)部控制制度的實(shí)施，本文認(rèn)為可以從以下幾個方面完善。第一，結(jié)合不同行政事業(yè)單位的實(shí)際情況，將內(nèi)部監(jiān)督的相關(guān)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化和制度化，通過制定不同的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，明確相關(guān)內(nèi)部控制行為的處理方式，如對監(jiān)督責(zé)任制定責(zé)任負(fù)責(zé)制度，對監(jiān)督方式制定個人跟蹤制度，對監(jiān)督原則制定公平公正原則等。第二，健全內(nèi)部控制制度中社會管理和公益性投資類風(fēng)險管理措施，確保類似對外投資中的預(yù)算、決算、 提案、決策、執(zhí)行等行為被有效監(jiān)督，并且將各程序之間相互制約制度搭建起來，從而保證行政事業(yè)單位的資金正常運(yùn)營。

（二）完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險管理意識

原因分析中提出我國行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制風(fēng)險長期存在，而在我國大部分行政事業(yè)單位內(nèi)部控制部門缺乏風(fēng)險管理意識，因此內(nèi)部控制需要構(gòu)建風(fēng)險防范措施，加大風(fēng)險管理意識，財務(wù)人員應(yīng)對相應(yīng)過程中的財務(wù)數(shù)據(jù)和資金流向進(jìn)行分析和判斷，對內(nèi)部控制中可能存在的風(fēng)險提前加以防范和化解，并且將整個風(fēng)險防范意識提高到整體部門，從而有效的對行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行控制和調(diào)整。也可以借鑒國外的成功經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合單位實(shí)際情況，進(jìn)行調(diào)整后實(shí)施于我國行政事業(yè)單位，達(dá)到完善我國行政事業(yè)單位內(nèi)部控制風(fēng)險管理意識。

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（作者單位：鄂爾多斯市財政局）