關于學校基礎設施建設中采用代建模式的思考

林云黔

[摘? ? ? ? ? ?要]? 目前全國各階段教育都在大力發展基礎設施建設，為確保項目在實施過程中質量、安全及投資均得到有效控制，部分學校采用將項目委托第三方代建機構進行項目管理這一模式，主要就這一模式下的學校基礎設施建設進行一些簡單的思考。

[關? ? 鍵? ?詞]? 學校;基礎設施建設;代建;項目管理

[中圖分類號]? G717? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標志碼]? A? ? ? ? ? ? ? [文章編號]? 2096-0603（2019）35-0180-02

工程代建制最早起源于美國的建設經理制（CM模式），是項目業主委托一稱為建設經理的人來負責整個工程項目的管理。政府投資項目“代建制”，是指政府投資項目經過規定的程序，委托具有相應資金的工程管理公司或具備相應工程管理能力的其他企業在項目業主或建設單位委托的業務范圍內組織管理項目的建設。這一模式的產生與引入，對國內一些政府投資項目，特別是學校基礎設施建設項目有著十分重要的意義。

一、工程代建制是學校對項目建設管理的重要方法

建設工程項目管理是一項十分復雜的工作，對管理人員的專業性、政策性要求較高，因此，在學校基礎設施建設過程中，特別是幼兒教育、義務教育及高中階段教育學校工程項目中，多數學校缺乏專業技術人員，導致在項目管理過程中無從下手。部分學校為對工程項目進行管理，臨時搭建了基建管理班子，所需要的管理人員組成方式為從學校各部門抽調非專業人員以及校外聘請人員組成，此方式在短時期內緩解了學校工程管理的困境，但從長遠來看，隨著項目的結束，班子也就隨之解散，這就導致項目班子的臨時性、人員的零散性，造成了人、財、物等社會資源的浪費。此外，校外聘請人員自身不具有承擔責任的能力，如項目在實施中出現質量、安全方面等問題，最終導致的后果依然由學校承擔。

鑒于上述原因，現在很多學校采用委托第三方機構對項目進行代建，這一模式能夠較好地緩解學校對工程項目管理缺乏專業性人才的困境，降低了學校在工程項目管理中風險，同時也提高了項目管理的質量，能夠較好地對項目質量、安全及投資起到管理作用。

二、工程代建制能夠優化工程質量，提高管理效率

由于代建公司具有相關專業人員，在工程管理中能夠在以下幾個方面對工程質量進行專業化管理。

（一）項目前期工作階段

當前采用了代建模式的學校建設項目，有的在項目開始之初就已委托代建公司介入項目前期工作，通過代建公司提前介入，能夠對周邊環境進行調查，便于對項目建設地點選址提出專業性意見;能夠在設計階段與設計人員進行溝通對接，在明確學校使用要求的同時，優化設計方案，并盡可能地避免設計缺陷。根據實際情況對工程施工工藝、施工重點難點工程進行預判，并對場地進行查看，確保現場能夠滿足施工要求，為學校辦理項目建設相關前期手續過程。

（二）項目建設階段

通過代建能夠對工程質量、造價及施工進度進行有效控制，并協調各參建單位工作。在項目建設過程中，代建方能夠對項目質量進行控制，通過組織監理單位等對工程施工質量、施工工藝、施工安全等進行監督并組織驗收。代建方不僅需要對工程質量進行監督，在整個施工過程中還需要對工程投資、進度等各方面工作進行協調。施工過程中施工現場情況的變化，有可能導致施工方案、設計方案發生改變，一旦方案發生改變或者出現微調，相應費用也將隨之發生變化，這就要求代建方在方案變更、施工進度安排、場地周轉過程中給出專業化的意見和建議供建設單位參考，并對已改變的工程量增減進行復核。此外，代建方還能夠對其他各參建單位進場工作時間進行統籌安排，例如：安排測繪、檢測單位進場作業，組織圖紙會審、圖紙變更等，盡可能地避免施工過程中出現窩工、停工等情況，并會同施工單位、監理單位在工期進度上進行統籌安排。

（三）項目竣工及收尾階段

在項目完成施工后，代建方能夠根據實際情況，組織進行項目竣工驗收，驗收通過后，對最終完成工程量進行審核報審計決算，組織各參建單位整理工程資料，完成檔案備案等相關工作，并對整個項目實施過程進行評價，為學校下一步的工程管理總結經驗。此外，由于代建方受學校委托，在工程竣工后代建方還可以對各參建單位的合同履行情況進行監督管理，在施工單位及各參建單位向學校提出撥款申請時，代建方應根據工程完成情況、合同約定及合同執行情況來為業主確定是否滿足支付條件。同時，代建方作為學校代表，能夠對各參建單位行為進行監督，避免各參建單位聯手欺瞞學校等行為的發生。

三、工程代建制能夠有效遏制工程管理中出現的腐敗行為

根據近年來所報道的學校基建腐敗案例來看，施工過程屬于易發生腐敗的環節，在該過程中腐敗行為可大致分為兩個方面：（1）部分施工單位為增加利潤，故意虛報工程量，在材料選擇上以次充好;抑或是希望學校在支付工程款中給予方便等，從而導致腐敗行為的發生;（2）學校通過明示、暗示施工單位在材料選擇上選用指定品牌料，或者在分包工程中指定承包人，并收取回扣。究其原因，既有學校管理人員廉政意識淡薄等主觀原因，又有學校直接面對施工單位所產生的客觀原因。代建方的存在，能夠有效將學校與施工單位分隔，這樣能較好地避免施工單位對學校進行圍獵。雖然代建方由學校委托，代表學校對項目進行管理，但代建方作為項目管理責任主體，也有權利和義務對學校在工程管理中的行為進行監督，這樣就形成了一個相互監督、相互制約的機制，這也能夠確保代建方對少部分學校的不合理要求進行拒絕。

四、經驗與反思

雖然工程代建制為學校項目建設管理提供了較大幫助，但隨著代建模式的廣泛開展，也暴露出了一些問題。在采用代建模式開展的學校項目建設過程中，應在項目開展之前就對可能出現的問題進行預判及分析，避免項目管理過程中出現停工、誤工等情況。根據近年來所出現的代建模式中的問題來看，主要有以下幾個方面的經驗與反思。

（一）分清權責

代建單位作為學校委托的項目管理機構，在項目管理過程中的權利和義務不明確。在實際管理當中，往往容易出現以下情況：（1）認為監理單位等同于代建方，有部分建設單位簡單地將代建單位理解為監理單位。在一般采用代建模式的工程項目中，代建方作為學校代表，應對工程質量全面負責，在工程管理方面代表學校協調各方進行工作，對各方行為進行監督，因此代建方需要對監理單位進行監督管理。兩者之間雖然有部分工作相同，但工作職責、權限均有不同，因此不能簡單將兩者混為一體;（2）建設單位與代建單位權責不清，在采用代建模式的項目建設中，部分建設單位混淆了自身職責與代建單位職責，存在“一管就死、一放就亂”的極端情況：①有的建設單位將本該自身履行的職責一并交給代建單位，在整個施工過程中不進行監督，這種情況的發生往往容易導致項目完成后，不能夠較好地滿足學校的使用要求。學校作為項目業主，在工程管理中應起到主導作用，整個項目的建設是緊緊圍繞滿足學校的使用要求這一基本原則來開展的，特別是裝修、主要設備方面應根據自身實際使用情況來確定，同時能夠在工程造價方面起到控制作用。②有的建設單位則將本該由代建方履行的職責納入自身管理范圍內，這就形成了代建方在工程管理過程中無法正常開展工作，被建設單位架空的局面，導致代建方無法對施工單位、監理單位進行監督、管理，從而失去了代建制的意義。因此，在選擇代建單位之前，就應擬定好雙方的權利及義務，明確責任，并在合同當中加以約定，確保代建方在工程管理中切實履行好自身職責，同時學校能夠保證整個項目建成后滿足投資要求及自身使用要求。

（二）加強監管

隨著代建制的開展，市場上出現很多代建公司，其中少部分代建公司為尋求利益最大化，在工程管理過程中利用監督管理權限通過虛報工程量、降低工程質量、指定特定供貨商等手段進行權力尋租。這對國家、學校利益損害極大，一旦發生上述情況，學校作為項目責任主體，同樣要受到法律的嚴肅追究。這就要求學校在選擇代建方時進行甄別、判斷，在源頭上將一些別有用心的代建公司排除。此外，在工程管理過程中，學校作為項目業主，也有權對代建方進行監督，通過不定期對工程質量、進場材料來源的抽查、代建方日常監督記錄等一系列方式對代建方的管理情況進行判斷。目前有一些學校在對代建方進行監督時，通過設立監督舉報通道等一系列措施來規范代建方的行為。

總體來說，通過代建制度，能夠很好地突破學校直接進行項目管理過程中“不會管、不敢管”的困境，為學校在項目建設過程中帶來專業、高效的管理方式，并有效規避學校直接管理過程中存在的廉潔風險。學校基礎設施建設中采用代建模式，能夠有效推動代建公司不斷提升管理水平及管理能力，從而形成良好的市場競爭環境。

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◎編輯 陳鮮艷