完善巡察制度推動(dòng)基層改進(jìn)作風(fēng)

安耕

作風(fēng)是黨的形象和生命，作風(fēng)建設(shè)攸關(guān)事業(yè)成敗。?2012年12月中央出臺(tái)了關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項(xiàng)規(guī)定，堅(jiān)決反對(duì)形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風(fēng)，黨的作風(fēng)建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。在黨的作風(fēng)建設(shè)取得顯著成效的同時(shí)，一些地方、部門和干部身上還存在不作為、不盡責(zé)、陽奉陰違、欺上瞞下、弄虛作假、慵懶散慢等作風(fēng)問題。特別是與基層群眾聯(lián)系最緊密，關(guān)系最密切的廣大基層干部的作風(fēng)直接關(guān)系到黨和政府的形象，關(guān)系到黨的決策部署在基層的貫徹落實(shí)。2017年8月，中共中央辦公廳印發(fā)了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》和《中共中央辦公廳〈關(guān)于市縣黨委建立巡察制度的意見〉的通知》，巡察制度作為進(jìn)一步推動(dòng)基層作風(fēng)建設(shè)工作的重要制度設(shè)計(jì)由此開始在全國(guó)展開實(shí)踐。

一、基層作風(fēng)問題多發(fā)源于基層自身特點(diǎn)

與其他層級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)作風(fēng)問題不同，對(duì)于上述基層作風(fēng)方面已經(jīng)暴露出來的問題，首先應(yīng)當(dāng)注意區(qū)別分析的是其背后驅(qū)動(dòng)因素的兩個(gè)“基層”特點(diǎn)：

一是作為基層面臨的社會(huì)環(huán)境--熟人社會(huì)問題。基層干部流動(dòng)性較弱，而基層干部身處“熟人社會(huì)”，社會(huì)關(guān)系和職權(quán)范圍高度重合，即便是新進(jìn)入工作崗位的年輕干部工作時(shí)間較長(zhǎng)以后，不可避免的要和管理服務(wù)對(duì)象建立較為長(zhǎng)期的交往關(guān)系。特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道干部在直接服務(wù)市民、農(nóng)民時(shí)，表現(xiàn)出的形象往往并不是韋伯式的科層官僚體系的冷酷、機(jī)械式的面貌，更多的時(shí)候表現(xiàn)出的是“經(jīng)紀(jì)”“代理”“保護(hù)”等復(fù)雜的“官民”關(guān)系。這一方面有利于基層工作的開展，解決基層層出不窮的復(fù)雜問題;一方面也給埋下隱患，給基層干部吃拿卡要、優(yōu)親厚友、推諉懈怠等作風(fēng)問題提供了空間。

二是作為基層存在的內(nèi)因--干部管理體制問題。目前基層干部管理體制還存在一些缺陷。首先是基層干部選拔任用空間小。領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)少，級(jí)別晉升難，是基層干部普遍反映的問題。許多基層干部在長(zhǎng)期的工作中積累了解決各類復(fù)雜民生問題的能力，但受限于基層職數(shù)，在4、50歲的黃金年齡缺喪失斗志，精神懈怠。其次是薪酬問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道等基層單位人員構(gòu)成復(fù)雜，有公務(wù)員、事業(yè)編人員、村干部還有一些臨時(shí)聘用人員。復(fù)雜的身份編制以及薪酬制度存在缺陷，同工不同酬現(xiàn)象較為明顯，導(dǎo)致一些基層干部出現(xiàn)心理不平衡，工作積極性減弱的現(xiàn)象。三是權(quán)責(zé)不明晰。上面千條線，基層一根針，基層干部職權(quán)往往較為模糊，上級(jí)隨時(shí)按照工作任務(wù)進(jìn)行調(diào)整，干部接到任務(wù)后卻承擔(dān)較大的責(zé)任，往往缺少及時(shí)的支持和監(jiān)督。

當(dāng)干部管理體制的問題和熟人社會(huì)融匯交織的時(shí)候，就產(chǎn)生了在基層層面難以自發(fā)解決的負(fù)面效果，使得基層作風(fēng)建設(shè)表現(xiàn)出問題隱蔽、頑固、反復(fù)多發(fā)的特點(diǎn)。首先是內(nèi)生的監(jiān)督動(dòng)力不足。基層干部流動(dòng)性低，預(yù)期前景較為明顯，長(zhǎng)期同僚、同事關(guān)系，加上復(fù)雜的同學(xué)、同鄉(xiāng)、同姓、親戚關(guān)系，使得不僅在同單位之間，甚至不同單位之間的干部也容易產(chǎn)生非制度化的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，以至于這些隱蔽關(guān)系網(wǎng)絡(luò)間發(fā)生的利益交換、利益尋租、互相“照應(yīng)”現(xiàn)象更難以為上級(jí)或者關(guān)系網(wǎng)絡(luò)外的干部發(fā)現(xiàn)。即使發(fā)現(xiàn)身邊領(lǐng)導(dǎo)、同事出現(xiàn)作風(fēng)問題，一般都會(huì)忌憚?dòng)谄浔澈蟮年P(guān)系網(wǎng)絡(luò)的社會(huì)能量而選擇沉默。嚴(yán)重的時(shí)候，甚至出現(xiàn)“劣幣驅(qū)逐良幣”的現(xiàn)象。其次是外部干擾因素太多。很多干部反映，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的工作難做，很多時(shí)候難就難在熟人干擾太多。來自熟人社會(huì)的干擾不一定表現(xiàn)為直接的利益誘惑和容易被查證的權(quán)錢交易，很多時(shí)候表現(xiàn)為人情壓力，輿論壓力，甚至是暗示的威脅或者誘惑，這些不能言明、沒有實(shí)證的干擾使得基層干部在缺少制度化的支持和監(jiān)督時(shí)容易出現(xiàn)上述作風(fēng)問題。

二、引入巡察制度是加強(qiáng)基層作風(fēng)建設(shè)的關(guān)鍵一招

以巡察制度推動(dòng)基層落實(shí)政治要求。巡視巡察制度從一開始就帶有鮮明的政治建設(shè)功能屬性。1928年10月，中央發(fā)布“第五號(hào)通告”，正式頒布黨內(nèi)《巡視條例》規(guī)定巡視的目的“為使上級(jí)黨部之一切策略，工作計(jì)劃和指導(dǎo)能正確被下級(jí)黨部（直至支部）接受和執(zhí)行。”巡察的本質(zhì)是政治巡察而不是業(yè)務(wù)檢查，巡察制度的核心功能是貫徹落實(shí)中央決策部署，自然包括中央對(duì)作風(fēng)建設(shè)的要求。巡察工作首先要在政治高度上突出黨的領(lǐng)導(dǎo)，在政治要求上抓住黨的建設(shè)，在政治定位上立足全面從嚴(yán)治黨，對(duì)被巡察黨組織進(jìn)行政治體檢。必須以“四個(gè)意識(shí)”為標(biāo)桿，以黨規(guī)黨紀(jì)為尺子，緊扣“六項(xiàng)紀(jì)律”，聚焦黨的領(lǐng)導(dǎo)弱化、黨的建設(shè)缺失、全面從嚴(yán)治黨不力等問題，看基層被巡察黨組織貫徹黨的路線方針政策和上級(jí)黨委決策部署是否堅(jiān)決，基層戰(zhàn)斗堡壘作用是否有效發(fā)揮，黨組織生活是否正常開展，履行“兩個(gè)責(zé)任”是否到位。

以巡察制度大力破解基層利益格局。如前所述，基層作風(fēng)問題往往交織著復(fù)雜的基層社會(huì)背景和制度慣性，呈現(xiàn)出頑固性、隱蔽性、反復(fù)性的特點(diǎn)。創(chuàng)設(shè)巡察制度目的就在于為市縣黨委落實(shí)管黨治黨政治責(zé)任、加強(qiáng)對(duì)基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員的監(jiān)督，建設(shè)基層作風(fēng)提供制度性的長(zhǎng)久解決方案。但同時(shí)，基層巡察是全新的一項(xiàng)黨內(nèi)監(jiān)督制度，必然面臨復(fù)雜的系統(tǒng)協(xié)同過程，而且在基層實(shí)踐的組織運(yùn)作過程中，巡察人員本身就處于“熟人社會(huì)”之中，基層巡察的制度有效性面臨著"運(yùn)動(dòng)表面化"的趨勢(shì)、有著滑向"形式化陷阱"的可能性。為破解熟人社會(huì)的利益格局，巡察工作必須要突出問題意識(shí)，把群眾反映強(qiáng)烈、信訪舉報(bào)量大的單位和部門、部分干部，以及損害人民群眾切身利益的突出問題作為巡察重點(diǎn)。緊盯扶貧救濟(jì)、工程建設(shè)等領(lǐng)域的重點(diǎn)部門和重點(diǎn)崗位，針對(duì)被巡察黨組織的決策權(quán)、審批權(quán)、執(zhí)法權(quán)、人事權(quán)等找準(zhǔn)問題，以具體問題為突破口，整治基層作風(fēng)問題，以巡察制度切實(shí)解決基層不正之風(fēng)和腐敗問題，有效促進(jìn)全面從嚴(yán)治黨向基層延伸。

三、推動(dòng)基層作風(fēng)改進(jìn)應(yīng)加強(qiáng)巡察方式方法創(chuàng)新

一是注重發(fā)揮群眾力量，通過巡察制度加強(qiáng)各級(jí)黨委同人民群眾的血肉聯(lián)系。基層干部直接面對(duì)群眾，作風(fēng)如果出現(xiàn)問題，群眾了解最為準(zhǔn)確。而很多調(diào)研都顯示，基層群眾特別是農(nóng)村偏遠(yuǎn)地區(qū)，群眾對(duì)中央、省、市的黨委政府的信任程度明顯超過對(duì)縣、鄉(xiāng)、村等基層工作人員的信任。巡察制度的創(chuàng)立意味著上級(jí)黨委有了制度工具可以跳過中間環(huán)節(jié)，直接、有效的從群眾中了解基層黨組、黨員的作風(fēng)問題，群眾有了制度化的渠道可以合理合法的對(duì)基層情況進(jìn)行反映，這種雙向互動(dòng)有助于突破原有的科層化的組織制度阻礙。為推動(dòng)基層作風(fēng)建設(shè)打破原有利益格局和灰色社會(huì)關(guān)系網(wǎng)，巡察工作應(yīng)該針對(duì)基層熟人社會(huì)、老好人主義盛行等的現(xiàn)實(shí)情況，繼續(xù)深入開展創(chuàng)新式的“提級(jí)巡察”、“交叉巡察”等中央新提出的巡察方式，針對(duì)基層熟人社會(huì)干部群眾不愿、不敢反映問題等情況，主動(dòng)到群眾中“走親戚”“嘮家常”“掏心窩”，最大限度消除干部群眾思想顧慮，把突出問題挖出來，著力破解基層熟人社會(huì)監(jiān)督難題，通過巡察制度加強(qiáng)各級(jí)黨委同人民群眾的血肉聯(lián)系

二是注重發(fā)揮制度力量，通過巡察制度補(bǔ)齊基層權(quán)力監(jiān)督的短板。當(dāng)基層自身監(jiān)督力量受到各類因素影響干擾的時(shí)候，外部力量的介入成為有效制度救濟(jì)。巡察工作應(yīng)當(dāng)著眼于制度建設(shè)，把黨風(fēng)廉政建設(shè)巡察變成黨員干部遵章守紀(jì)的“緊箍咒”，成為推動(dòng)從嚴(yán)治黨責(zé)任落實(shí)的“傳導(dǎo)器”和有效強(qiáng)化黨內(nèi)監(jiān)督的“千里眼”。要完善巡視巡察上下聯(lián)動(dòng)機(jī)制，增強(qiáng)巡察監(jiān)督的力度、廣度和深度，增強(qiáng)巡察針對(duì)性，堅(jiān)持全面巡察與專項(xiàng)巡察相結(jié)合，集中巡察與常規(guī)巡察相結(jié)合，科學(xué)制訂方案，確保巡察不留死角和空白。巡察人員應(yīng)提前與財(cái)政、發(fā)改、審計(jì)等部門進(jìn)行事前溝通，分析被巡察對(duì)象權(quán)力清單和權(quán)力行使風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，抓住關(guān)鍵環(huán)節(jié)。對(duì)發(fā)現(xiàn)的基層作風(fēng)問題著力查原因、強(qiáng)監(jiān)管、堵漏洞，進(jìn)一步扎緊扎牢制度的籠子，使制度更加成熟定型，充分發(fā)揮巡察‘利劍作用，凈化基層政治生態(tài)。

三是注重發(fā)揮震懾作用，通過巡察成果運(yùn)用推動(dòng)基層作風(fēng)迅速改善。近年來各級(jí)黨委高舉反腐利劍，查處了一大批“小官巨貪”，在基層形成了巨大的震撼作用。要通過巡察制度，進(jìn)一步加大整治群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題力度，把利劍直插基層，真正打通全面從嚴(yán)治黨“最后一公里”。問題導(dǎo)向是巡察工作的生命線，要直奔主題、精準(zhǔn)發(fā)力、全面問診，把面上了解與實(shí)地印證相結(jié)合，搜集意見與調(diào)查核實(shí)相結(jié)合，受理舉報(bào)與移交線索相結(jié)合，讓基層中存在的隱性作風(fēng)問題露出真容、顯性問題挖根見底。通過提高巡察發(fā)現(xiàn)問題、反映問題、分析問題、聚焦問題、解決問題的能力和水平，真正做到發(fā)現(xiàn)問題，形成震撼。要持續(xù)強(qiáng)化巡察成果運(yùn)用，做好巡察“下半篇文章”讓利劍高懸、震懾常在。

參考文獻(xiàn)

1. 習(xí)近平.決勝全面建成小康社會(huì)奪取新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義偉大勝利.人民出版社，北京，2017.

2.習(xí)近平.習(xí)近平談治國(guó)理政?[M].外文出版社，2014

3.《中國(guó)共產(chǎn)黨組織史資料》第8卷，M.中共黨史出版社2000年版

4.朱昔群.政黨科學(xué)與政黨政治科學(xué)化【M】. 中央編譯出版社?140

5.張建德.中國(guó)共產(chǎn)黨執(zhí)政方略【M】.山東人民出版社2003

6.王立峰.黨內(nèi)基層巡察制度優(yōu)化路徑探析.【J】.長(zhǎng)白學(xué)刊.2017.20172.（21-27）基金項(xiàng)目：本文系甘肅省委黨校2018年創(chuàng)新工程科研支撐項(xiàng)目研究成果

（作者單位：甘肅省委黨校）