論監察機關的職務犯罪立案管轄權

摘 要：監察機關的職務犯罪立案管轄權自監察體制改革試點開始，到2018年《刑事訴訟法》的修改，經歷了一個變化的過程。目前，并非所有公職人員利用職權實施的犯罪案件均由監察機關立案管轄，而是有一部分與檢察機關共同管轄，一部分由公安機關管轄。對于共同管轄的案件，從法律上看，應當由監察機關決定立案管轄權的歸屬，但從情理上看，應當由國家監察委員會與最高人民檢察院共同發文解決該問題。

關鍵詞：監察機關;職務犯罪;立案管轄權

中圖分類號：D925.2文獻標識碼：A文章編號：2095-4379-（2019）35-0029-03

作者簡介：戴智群（1998-），女，漢族，浙江瑞安人，浙江工業大學之江學院，本科在讀，專業方向：刑事訴訟法學。

2016年啟動的監察體制改革對我國公職人員的職務犯罪立案管轄權產生了巨大的影響。對于這種立案管轄權，從監察體制改革開始到2018年《刑事訴訟法》修改，中間經歷了幾次變化。雖然2018年《刑事訴訟法》通過對檢察機關職務犯罪立案管轄進行明確規定的方式，對監察機關的公職人員職務犯罪立案管轄權作了一些界定，但如何精確解讀2018年《刑事訴訟法》的管轄規定，以及如何妥善處理《刑事訴訟法與《監察法》在此方面的沖突，是一個十分值得探討的問題。基于此，本文以下對這些問題進行簡要探討。

一、監察機關有關公職人員職務犯罪立案管轄權的變化過程

從2016年正式啟動監察體制改革到2018年修改《刑事訴訟法》，監察機關對于公職人員職務犯罪的立案管轄權經歷了較大變化。從管轄權的范圍大小來看，大致可以分為下述幾個階段：

（一）監察體制改革試點階段的全面管轄階段

根據全國人民代表大會常務委員會在2016年12月25日通過的《關于在北京市、山西省、浙江省開展國家監察體制改革試點工作的決定》，在試點地區，一是將檢察機關承擔職務犯罪立案偵查職能的查處等部門的相關職能整合至機關，檢察機關不再行使對貪污賄賂、失職瀆職等職務犯罪的立案偵查職權。二是暫時停止適用有關檢察機關職務犯罪立案管轄權的法律條文，即2012年《刑事訴訟法》第3條、第18條、第148條以及第二編第二章第十一節關于檢察機關對直接受理的案件進行偵查的有關規定、1983年《人民檢察院組織法》第5條第2項、2001年《檢察官法》第6條第3項。三是明確規定這些地區的監察機關行使立案調查涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資產等職務犯罪行為的權力。根據這些規定，試點地區的監察機關實際全面接管公職人員職務犯罪的立案管轄權，既包括檢察機關的職務犯罪立案管轄權，也包括公安機關行使的部分公職人員的職務犯罪立案管轄權。

（二）《監察法》通過后的軟性除外階段

2018年3月，結合各地試點的經驗，出臺了《監察法》。對于監察機關有關職務犯罪立案管轄權問題，該法有兩處有所涉及。一是第3條規定明確各級監察委員會的職權性質、監察對象及職權范圍問題。二是第11條第2項明文規定監察機關對于職務違法犯罪享有立案調查權。根據這兩條規定，監察機關對公職人員的職務犯罪行為，還是具有全面的立案管轄權。尤其是第3條規定，監察機關的監察職能是針對所有行使公權力的公職人員，即針對所有行使公權力的公職人員所實施的職務犯罪行為，均屬監察機關立案管轄的范圍。但是，國家監察委員會在2018年4月16日頒布的《國家監察委員會管轄規定（試行）》對此作了一些軟性的除外規定。該規定第21條明文規定，檢察機關有權管轄在訴訟監督活動中所發現的司法工作人員利用職權實施的侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪;對于公職人員以外的其他人員實施的與職務相關的犯罪行為，由公安機關管轄。之所以說這是一種軟性的除外規定，在于檢察機關可以立案管轄的案件必須是那些被認為是檢察機關管轄更適宜的案件，而何種情況下是“更適宜”，實際取決于監察機關的判斷，監察機關可將案件交由檢察機關管轄，也可不交由檢察機關管轄，主動權在于監察機關。

（三）2018年《刑事訴訟法》的剛性除外階段

根據新《刑事訴訟法》第19條第2款明文規定可推知，有兩類公職人員的職務犯罪不由監察機關立案管轄：其一是檢察機關在訴訟監督中發現的司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪;其二是公安機關管轄的國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪案件。對于第一類案件，與《國家監察委員會管轄規定（試行）》的規定不同的是，一是取消了“更為適宜”的要求;二是是否立案管轄的主動權在于檢察機關，而非監察機關。對于第二類案件，法律未作選擇性規定，不存在是否有主動權的問題。因而對于監察機關來說，這兩種除外規定均具有剛性特點。

二、2018年《刑事訴訟法》立案管轄權規定的解讀

《刑事訴訟法》第19條第2款明文規定了兩類公職人員利用職權實施的犯罪可不由監察機關管轄而交由檢察機關或公安機關管轄：第一類是司法工作人員利用職權實施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪;第二類是國家機關工作人員利用職權實施的犯罪，其中，國家機關工作人員利用職權實施的重大犯罪可經過一定程序批準后由檢察機關管轄，其他則歸公安機關管轄。

對于第一類犯罪，根據《刑事訴訟法》第19條第2款，應當符合以下條件才可由檢察機關管轄而不由監察機關管轄：一是犯罪主體必須是司法工作人員。《刑法》第94條規定司法工作人員是指具有偵查、檢察、審判、監管職責的工作人員。問題是，監察機關調查職務犯罪人員是否屬于這里的司法工作人員涵射范疇。雖然監察機關對于職務犯罪案件進行立案調查，但其表述為“調查”而非“偵查”，也就意味著監察機關的職務犯罪調查人員不具有偵查的職責，不受《刑法》第94條之約束。二是案件線索來源于檢察機關的訴訟法律監督活動。這也就是說，案件線索若不是由檢察機關在訴訟程序實行法律監督中發現的，檢察機關不能自行立案偵查。根據《刑事訴訟法》規定，檢察機關在立案、偵查、起訴、審判、執行各個刑事訴訟程序中行使法律監督權。另外，《行政訴訟法》、《民事訴訟法》也賦予了檢察機關的訴訟監督權。檢察機關只有在對這些訴訟活動進行法律監督的過程中發現的司法工作人員的犯罪行為，才可行使立案管轄權。三是這些犯罪行為必須是司法工作人員利用職權所為的犯罪行為，若非利用職權實施的，檢察機關也不能行使管轄權。四是這些犯罪行為必須是非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權利、損害司法公正的犯罪。最高人民檢察院《關于人民檢察院立案偵查司法工作人員相關職務犯罪案件若干問題的規定》（下文簡稱《職務犯罪若干問題》）這一文件對《刑事訴訟法》中檢察機關的立案偵查范圍進行了細化，具體列明為非法拘禁罪、非法搜查罪、刑訊逼供罪、暴力取證罪等14個罪名。