中國礦山地質環境恢復治理激勵機制分析

徐榮強，張 林，李澤熙，張 宇，王兆豐

(1.自然資源部信息中心，北京 100812；2.自然資源部政務大廳，北京100812；3.北京礦冶科技集團有限公司，北京100160)

當前，對于我國的礦山地質環境恢復問題，國土資源部以及財政部撥發大量資金用于礦山地質環境的恢復，雖然對其恢復工作起到一定促進作用，然而在實際工作中依然存在較大的資金缺口，而其他經濟實體由于缺少利益驅動，在環境治理中經常出現出工不出力現象，激勵手段缺少導向性。

1 激勵政策設計中的問題

1.1 制度經濟對環境恢復后的環境資產產權缺少重視

對于制度經濟學來講，其理論思想主要將效率、產權以及人性作為其問題分析的核心要素，在研究其效率指向方面，通過經濟實踐證明了個人行為特征是受產權制度所影響，制度效率是受個人行為指向所影響，而效率改進會在一定程度上，對于路徑依賴進行弱化，并對制度變遷起到推進作用，通過制度變遷又會對個人行為產生影響等，提高循環制約效應，其中合理的產權制度始終是保證改善經濟效益的重要手段。礦山地質環境恢復工作具有很強的公益性質，在公共配置思想、理論的推動下，同時環境治理具有公共品屬性，決定政府會以最大化的社會福利為基礎，開展問題分析工作，同時國家是環境治理之后的產權擁有者，雖然在法律法規中，對治理原則進行了明確規定，同時國家通過收取治理保證金形式，與采礦權人構建代理治理體系，以此強化環境治理效果。

然而政府依舊會以委托人身份，成為環境資產產權的擁有者，使政府產生雙重身份，既具有監督權利又具有產權權利，導致其產權缺少實質性建設，進而導致交易成本升高，對參與單位競爭積極性造成嚴重影響，同時民間企業，其由于缺少公平性感覺，或是獲得利益較小的影響，而退出治理工作，政府財會受到直接沖擊[1]。

1.2 治理任務繁重，資金缺口較大

當前，我國需要治理礦山的數量十分龐大，因此治理任務繁重，所需的資金支持也是十分龐大。通過觀察礦山地質環境的調查報告之后發現，調查礦上數量龐大總數超過10萬座，需要在全國范圍內部署治理工程200多個，同時，待治理礦山超過1.5萬座，數量龐大。對于江蘇省而言，其綜合治理的單價在60元/m2，治理成本十分昂貴。根據當前治理工藝以及成本計算，其廢棄山礦的治理成本超過85億元，同時龐大的資金缺口也是導致江蘇省礦山治理進展緩慢的主要原因。

1.3 缺少多元化投資體系

當前，礦山環境治理主要是在政府主導下的投資治理，其主要目的在于促進國民經濟穩定發展，滿足最大化的福利要求。而社會企業為了實現自身利益最大化，相對較好的團體機構以及個人很少參與治理投資中，因此，需要對合理調配民間資本以及政府資金的方式進行深入研究，對發揮政府導向作用進行分析，完善政府投入機制，是實現減輕中央財政壓力、強化資金投入平衡的重要手段。按照民間資本與政府資本投資行為指向的不同，以及利益驅動體系的不同，能夠借助創新制度方法，構建法治化的多元化投資系統。

2 提高激勵機制效用的措施

2.1 財政稅收激勵政策

借助財政激勵政策，是國家對治理項目提供的投資融資福利，并會給予相應財政補貼，比如，在治理技術以及設備投入等方面，制定合理的補貼政策，同時在預算方面對相關產業進行補貼，通過補貼政策在引導社會資本開展治理投入工作中具有良好的約束作用以及導向作用。

同時對治理項目增量部分可以通過貸款貼息政策，對其進行激勵。企業通過貸款貼息能夠有效緩解自身本期利息壓力，進而減小生產成本，提高經濟效益。應該由國家財政與地方財政共同出資，并將其進行單獨列支，構建專項資金，全部用于增量成本的貸款貼息政策中。

稅收政策，主要是用于為投資者提供形式不同的稅收減免政策，比如，具體措施有可以免交國有土地使用費，投資者使用治理后環境資源進行經營活動時，設計的稅收政策，同時相關部門可以通過稅收抵扣政策、加速折舊政策等，以緩解投資企業由于購置資產導致的資金短缺壓力[2]。

2.2 行政激勵，社會激勵

行政激勵，社會激勵涵蓋輿論激勵、結合民生保障政策以及政府表彰等。輿論激勵主要借助輿論力量，對參與治理工作的采礦權人進行媒介宣傳以及社會輿論宣傳等，提高其美譽度以及知名度，進而提升其企業知名度，創造更好的經濟效益。

政府表彰主要是指，政府對參與治理工作的民間資本進行表彰、鼓勵，或是對全國范圍內的是示范工程，開展相應的表彰活動，形成社會影響力，進而提升民間資本在治理工作中的影響力。同時行政激勵，社會激勵還表現在將治理工作與民生保障政策中。

2.3 治理收益回報激勵

缺少完善的收益回報激勵機制，是環境資產進行社會化、經營市場化的主要阻礙。所有參與環境治理的主體，都是為了能夠在治理工作完成之后獲得一定的利益，以滿足其發展需求，促進自身利益。

因此，需要通過合理手段構建收益回報激勵機制，其中關鍵在于具有清晰合理的產權。清晰的產權是對資源配置進行優化的基礎。

土地收益回報，民間資本在參與治理工作后，其治理土地在成為建設用地時，可以借助招拍掛程序獲得土地使用權，并在獲得土地使用權之后，其先期投入的治理費用可以進行出地出讓金的抵扣，有效的降低了民間資本對于土地使用費用，以激勵更多民間資本投入到環境治理工作中。

民間資本投入環境治理，為其提供免交礦產資源補償費以及開發余留資源等政策，以吸引更多民間資本投入到環境治理中，通過對余留資源的開發收益，補償其投入治理工作的資金。可以通過旅游資源開發收益對投入資本進行回報，通過對廢地進行景觀再造，創建旅游景區。

3 結語

綜上所述，當前激勵政策設計中面臨著制度經濟對環境恢復后的環境資產產權缺少重視、治理任務繁重資金缺口較大、缺少多元化投資體系等問題，可以通過財政稅收激勵政策、治理收益回報激勵、行政激勵、社會激勵等措施對其改進。同時政府，應該根據實際發展情況不斷出臺新激勵政策、新優惠政策，促使更多資本投入到環境治理中，以減輕政府壓力。