基層人民銀行行政行為的程序合法性探討

李萬業 文佳 楊紫

摘 要：本文結合行政訴訟案件的審判程序、審理重點、審理依據等，從訴訟角度審視人民銀行行政行為的合法合理性，從而對防范人民銀行行政行為法律風險，特別是完善基層人民銀行行政處罰程序提出有針對性的建議。

關鍵詞：行政訴訟;合法性;行政處罰;探討

一、行政執法程序的合法性影響行政訴訟效果

程序本位主義理論是指將法律程序的正當性、合理性視為與實踐裁判結果的公正性具有同等意義的價值目標，強調法律實施過程要符合正義的要求。

在行政訴訟案件審判實踐中，法院將行政行為的程序合法性列為對行政訴訟案件尤其行政處罰案件的審查重點。相當數量的行政處罰案件因程序瑕疵導致行政處罰無效，從而被法院撤銷。

行政執法程序是依法行政的重要基礎，是行政管理民主化、法制化的體現和反映。行政行為的合法性，既包括程序合法又包括實體合法，既包括職權合法又包括形式合法。行政執法程序是由法律規定的行政執法機關在實施行政執法活動必須遵循的步驟、方法、期限和可以采取的手段、措施及其應用范圍和對象的總稱。預先設定公正的執法程序，并賦予行政相對人維護自身合法權益的權利，如知情權、申辯權、質證權、申請回避權等，可以讓行政執法的每一環節都受到程序約束，從而充分保障和維護相對人的合法權益。

行政執法行為違反程序的規定，就可能發生執法行為無效的法律后果?！缎姓幜P法》第三條規定：沒有法定依據或者不遵守法定程序的，行政處罰無效。《全面推進依法行政實施綱要》對程序正當原則作出了進一步明確?！缎姓V訟法》也要求具體行政行為的程序必須合法，明確把違反法定程序的行政行為列入可撤銷的行政行為。目前行政執法中存在的問題之一就是重實體、輕程序，認為行政程序可有可無，按程序辦事束縛了手腳、降低了效率，在實踐中往往造成行政主體作出具體行政行為時由于程序過錯，行政訴訟敗訴率較高。

二、 不履行法定職責行政訴訟案件的特點分析

不履行法定職責行政訴訟案件一直以來都表現出數量多且案件類型復雜的特點，這些案件的一般特征表現為行政相對人依據相關法律法規、規章、規范性文件等規定，請求行政機關履行保護人身權財產權職責、內部監督查處職責、調查處理舉報投訴職責等，行政機關在法定期限內未予答復或拒絕履行。學術界對不履行法定職責的定義、表現形式、法定職責的外延亦存在諸多爭議?！缎姓V訟法》第十二條等相關法律法規已將拒絕履行和不予答復作為不履行法定職責的兩種表現形式，從相關司法實際案例以及相關法律法規歸納，不履行法定職責的主要表現形式包括：拒絕履行、不予答復、不完全履行（包括推諉扯皮）等。

拒絕履行指的是行政主體針對行政相對人提出的要求其履行法定職責的請求做出明確拒絕的答復，形式上采用書面或口頭答復均可。不予答復，指的是行政主體針對行政相對人提出的要求其履行法定職責的請求，采取置之不理等消極方式拖延履行其應當履行的法定職責。這種情形在司法實踐中的表現非常多，主要是行政機關消極應對、收到申請后在法定期限內不做出任何實質性回應等。不完全履行，也可稱為瑕疵履行，則是介于完全履行法定職責與從未履行法定職責的之間的狀態，指的是行政主體針對行政相對人的申請雖然作出了某些具體行政行為，但僅部分滿足程序或實體要求。目前實務界將不完全履行行政職責的表現形式主要分兩種：第一，程序不終局。指行政主體對申請人的申請事項未完全履行法律法規規定的處理程序，主要表現為處理該申請的行政程序屬于分階段的程序，受理申請的行政主體只履行了其中部分程序;第二，實體不終局。指行政機關雖然依照有關規定在程序上結束對申請的處理，但行政機關作出的具體行政行為未能滿足或僅部分滿足申請人的要求。

司法實踐中，判斷行政機關不履行職責的違法性，主要審查要素包括：行政相對人請求權基礎（對應我國法定職責依據審查），行政機關是否有管轄權，行政機關程序上是否存在瑕疵等。行政相對人請求行政機關履行某種法定職責、請求有所作為或者不予干涉的權利，雙方由此形成權利義務關系，行政主體未予以回應或超期答復，則要承擔一定的法律責任。如行政訴訟法第十二條、第七十二條規定，公民、法人或其他組織申請行政機關履行法定職責，行政機關不予答復的，公民、法人或其他組織有權依法提起行政訴訟，人民法院應判決行政機關履行答復的職責。至于行政機關調查到什么程度、如何處理才算充分履行法定職責，在司法實踐中，法院通常會綜合考量行政機關履行法定職責的現實可能性和實際程度作出判斷。

三、對完善基層人民銀行行政處罰程序的啟示和思考

行政處罰程序作為行政程序的重要內容，通過對行政機關的行政處罰行為設置必要的時間、空間和步驟的限制，實現行政處罰行為的程序化操作。人民銀行開展行政處罰“查處分離”試點工作，要切實規范行政處罰程序依法運行，提升行政處罰的權威性和嚴肅性，在實施過程中，應重點規范以下程序問題：

（一）立案前調查取證程序的合法性。根據《中國人民銀行行政處罰程序規定》第四章的相關規定，行政處罰啟動前應先立案，在立案之后執法職能部門才進行案件調查并收集有關證據。但是在人民銀行“查處分離”試點中，要求執法職能部門向法律事務部門申請行政處罰立案的，應對違法行為進行調查并提交證據等相關案件材料。除反洗錢業務外，人民銀行對于立案前調查程序并未有明確規定，結合司法實踐，筆者認為只要符合《中華人民共和國行政處罰法》的有關規定，調查取證人員不得少于兩人，并出示執法證，在立案前對違法行為進行初步核查取證并無不妥，特別是行政機關在接受群眾舉報違法行為時十分必要。有鑒于此，對于立案前的調查取證，要嚴格把關，如有相關規定要求調查的（如舉報），應當按執法程序要求進行調查和取證;如沒有相關規定進行調查而收集到相關材料的（如日常監管要求報送的材料），應當在案件立案后按合法程序補充調查取證，確保處罰工作具有程序合法性。

（二）注重證據收集的嚴謹性。首先，詢問筆錄作為一種證據材料形式，其形式和內容必須具備法律意義上的完整性，才可能通過法庭的審查而作為認定案件事實的根據。如人民銀行對金融機構相關工作人員調查詢問時，應對被詢問人員的身份以及是否經金融機構授權進行確認;同時在詢問筆錄中增加“詢問前有關事項記錄”一欄，記載執法檢查人員履行了向被詢問人出示執法證件、告知相關事項等程序，從而確保在行政訴訟中詢問筆錄作為證據材料的有效性。其次，優先收集直接證據，確保間接證據之間形成證據鏈。一般而言，在行政訴訟過程中直接證據的證明力優于間接證據的證明力，也便于法庭查證是否屬實?；鶎尤嗣胥y行執法職能部門應當注重收集能夠直接證明被檢查對象違規的證據材料，有直接材料的，盡量取得直接材料作為證據，沒有直接材料的，應當注意所取得的間接證據材料之間相互銜接并具有關聯性。

（三）應保障行政相對人的陳述權和申辯權。根據《行政處罰法》第三十二條第一款以及《中國人民銀行行政處罰程序規定》第二十五條的規定，在行政處罰程序中當事人有權進行陳述和申辯，人民銀行應當進行復核，當事人提出的事實、理由和證據成立的，應當予以采納。在行政訴訟中，行政機關不能舉證證明其聽取了相對人的陳述、申辯，不能舉證證明對相對人提出的事實、理由和證據進行了復核，則推定其未聽取相對人的陳述、申辯，未對相對人提出的事實、理由和證據進行復核，行政處罰屬違反法定程序。因此，對當事人陳述和申辯的復核程序尤為重要，在復核過程中應留存有關書面證明材料，包括對陳述和申辯的審議意見、實地核查情況說明等，并且應在《行政處罰決定書》中對陳述和申辯的復核和采納與否進行說明。

（四）送達環節不容忽視。行政機關送達行政執法文書，必須以法定程序和方式進行;未按法定程序和方式送達的，不產生送達的法律效力。送達是行政處罰程序的重要方面，也是行政機關執法辦案最容易忽略的環節。根據《行政處罰法》第四十條的規定，送達行政處罰法律文書應按照民事訴訟法的有關規定予以執行。常用的行政處罰決定書送達方式主要包括直接送達、留置送達、委托送達、郵寄送達和公告送達等五種。采用留置送達、郵寄送達或公告送達的，應符合有關條件并且附有相關材料記載。司法實踐中，對以張貼方式告知行政處罰決定的，法院往往以不符合合法方式送達為由判決行政處罰決定未能生效。人民銀行在實施行政處罰時，要規范制作送達回證，送達回執的各要素要填寫完整，審查簽收人的資格，包括單位委托書等，并嚴格按照法律規定程序實施送達。

（作者單位：中國人民銀行海口中心支行，海南 ?？?570105）