當前建設工程招標投標存在的突出問題及對策研討

文/嚴燕 湖南省常德市住房和城鄉建設局招標投標管理辦公室 湖南常德 415000

招標投標工作經歷了無數次的改革變革，招標活動的職責劃分已趨成熟，然而，招標投標領域仍然存在很多問題，現就當前招投標存在的突出問題、成因、以及對策措施作一個分析闡述。

1、存在的突出問題

1.1 圍標串標嚴重

圍標串標形式多樣，有以下幾種：

一是一家投標單位為提高中標概率，邀請其他施工企業“陪標”，給“陪標”企業以一定的費用，邀請“陪標”的企業越多，中標的概率就越大。

二是幾家投標單位聯合形成串標同盟，約定輪流坐莊，達到排擠其他投標人，控制中標價格和中標結果的目的，形成輪流中標的狀況，或者按照事先約定，串標同盟共同分利。

三是由一個項目經理或者社會閑散人員同時借用若干家施工單位投標，表面上是若干施工企業參加投標競爭，實際是一個人在背后操縱，并約定給予每個投標企業一定數額的牌子借用和投標費用。

四是投標人將工程項目私下交給某一項目經理，或者社會閑散人員，整個招標投標活動由此人按程序進行運作。

五是招標人將招標投標的某些信息數據透漏給參加投標的意向投標人，形成串通投標。

1.2 資質掛靠普遍

圍標串標必有資質掛靠的輔助，其表現形式也具有很強的隱蔽性。比如，某社會閑散人員借用企業牌子參加投標，獲得了中標資格，工程的中標價為一個億，在工程施工過程中，現場關鍵崗位人員均由企業派遣，掛靠的這位閑散人員無須拋頭露面，只在幕后操作指揮，無論主管部門什么時候在現場檢查，都是由這個企業在從事工程施工，此類情形，完全無法認定為資質掛靠，而這位幕后操作者，若只從中拿取5%的比例，其利益即可達500 萬。更有甚者，施工現場管理人員全由幕后操作者另行安排，名義上為企業中標，實際上由掛靠的這位項目經理或社會閑散人員組織施工，其利益將會更大。

1.3 業主傾向常存

業主傾向的表現形式常有下列幾種。

一是業主為意向人量身定做，設置招標條件，達到排斥其他投標人的目的。

二是業主直接做其他投標人工作，請求放棄投標，由意向人邀請幾個“陪標”人走招標程序，然后達到意向人中標的目的。

三是業主縱容意向人采取涉黑手段，打擊其他投標人投標。

四是當非意向人中標后，業主唆使意向人通過找茬的方式進行投訴，舉報。

五是當非意向人中標后，業主逼迫其放棄中標資格。

2、問題的成因

2.1 評標辦法迫使企業圍標

我國建筑業一直處于僧多粥少的局面，施工企業為求生存，想獲取更多中標機會，也屬于正常現象，關鍵是當前的評標辦法，迫使企業圍標串標，從中獲取利益。

一是復合標底法與投標人的投標報價直接關聯。現行招標投標，業主無須編制標底，而是采用復合標底法，就是以所有合格投標人的投標報價的算術平均值作為標底價，以復合標底與各投標人的投標報價比較，計算出各投標人的投標報價得分。由此看來，當誰在投標時拉的投標隊伍越多，且一致抬高或壓低投標報價時，復合標底就會相應抬高或降低，這樣，誰的中標機會就越大，這是最簡單的數學模式。

二是評標辦法中設置的考量指標欠科學合理。以綜合評估法（Ⅱ）為例，評標辦法的考量指標為：①技術標（暗標），②項目管理機構，③企業信譽，④投標報價等四個部分綜合得分排序。在②和③項的分項指標中，各種認證、獎項加分比例過重，在投標時起著決定性作用，區域內加分排序在前的20 位企業基本固定，形成了投標時均借用加分排序靠前企業的格局，否則只要有前20 位的一家企業參加投標，其他企業就永遠難以中標，這種獎項加分直接導致圍標和掛靠。

三是法律法規體系滯后于市場環境。《招標投標法》頒布19年，《實施條例》頒布7年，法和條例不細致、不完善；各級各部門規范性文件政出多門，相互矛盾和不嚴謹的問題層出不窮，而且滯后于市場環境，導致招投標市場中出現的新問題無法可依，或者不知依哪個部門的規定。如：對投標單位和直接責任人的罰金數額偏小，其違法成本遠小于利益所得。又如：在《招標投標法》的條文中，尚沒有圍標的概念，處理圍標問題時無法可依，在“圍標串標行為認定處理辦法”中，將一些疑似圍標串標的情形予以直接認定，實際工作中同樣無所適從。

2.2 管理脫節導致掛靠生存

招標投標環節與工程實施環節由不同部門、不同單位進行管理，造成了管理上的脫節。

比如：工程投標時，企業編制的投標文件是優等施工組織，選派的人員為精干班子，而在工程實施時，企業則將投標文件拋在一邊，選擇另一種節約的施工組織方案，現場人員安排上也來個大換血，業主和監理單位放任不管，節約出來的成本直接變成了企業利潤，而這種工程實施過程中的好與壞，并不影響企業下一次的投標行為，這種脫節的管理模式，給資質掛靠提供了生存土壤。

2.3 監督乏力造成潛在風險

招標投標行政監督部門，職責與手段均受到限制。

一是在招投標活動中，只能從進入公共資源交易場所后的程序上進行監督，場外的私下談判和暗中交易，行政監督部門無法得知也無力監督。

二是對業主的不法行為，行政監督部門缺乏約束力，只能通過紀檢、監察部門才能查處。

三是行政監督部門人員的頻繁輪崗，致使監督部門從業人員業務不熟，能力欠缺。

3、解決問題的對策措施

3.1 實行最低價評標法

徹底根除圍標串標和資質掛靠，唯一的辦法是實行最低價評標法。這也是當前美國以及國際上招標投標通用的方法。這種方法的本質是在其他條件滿足的情況下，誰的報價最低，誰就是中標單位。

那么，為什么最低價評標法目前在我國難以實施呢？原因有二，一是制度上的不配套。在實踐過程中，曾經有一項工程招標，投標企業為獲取中標權，出現過零報價，然后再以放棄中標權而告終，出現這種戲弄招標投標的案例，完全是制度上沒有責任追究的章法。二是管理上的不協調。投標人在投標時，以半價中標，然后在施工過程中，通過與業主處理好關系，再將工程結算價補上來，一旦業主堅持原中標價時，中標人便逃之夭夭，這種情況往往出現在個人掛靠企業投標的情形，造成業主騎虎難下，損失慘重。

使用最低價評標法，必須要實行差額履約金制度。差額履約金是指工程的招標控制價與中標人的投標報價之間的差額，用履約金的方式加以保證。實行差額履約金制度后，可以克服投標人濫壓價、零報價的情形，一旦中標人放棄工程實施，業主可以利用差額履約金，另選其他施工隊伍完成工程任務，差額履約金的實施，迫使投標人根據企業自身的成本價進行投標，打消企業的投機取巧行為，既可最大限度的節約工程投資，又可防止隨意壓價來達到中標目的，還可杜絕圍標串標和資質掛靠現象。

使用最低價評標法，投標人還應當充分考慮工程實施期間的各種風險因素，包括政策性物價調整，建筑材料的漲跌等，除開設計變更可按實調整外，其他一律不變，俗稱“一口價承包”。

綜上所述，我國實行最低價評標法必須在頂層設計和法律法規上與之配套適應。

3.2 調整綜合評估法中的考評要素

當前，國內參與招標投標活動的各方主體，比較適應和認可綜合評估法，但要克服圍標串標和資質掛靠的弊端，就必須調整綜合評估法中的考評要素。

一是大膽設計復合標底。復合標底的作用是考核投標人的報價得分，現行復合標底的確定方式為合格投標人的報價平均值，使得投標人有章可循，圍而即得，那么要打破的就是這個規律，打破的辦法為隨機復合標底。所謂隨機復合標底，是指在合格投標人的投標報價中，按照事先確定的比例，或者規定的投標人數量，采取隨機抽取的方式，以被抽到的投標人的投標報價的平均值作為復合標底。這樣即使某個人邀請了多家企業參加圍標，被抽到的機會并不確定，圍了也并不能收到成效。

二是科學合理設置考評要素。現行綜合評估法的考評指標中，①徹底去掉各種獎項，認證加分；②增加投標人誠信等級評價；③打破地方壁壘，如：類似工程省內加5 分，省外加4 分，應當一視同仁。

科學合理設置綜合評估法的考評要素，必須堅持一個原則，那就是任何一項考評要素，都不能在招標投標中成為能否中標的決定性因素。

3.3 完善法律法規和監督體系

我國的招標投標工作相對來說起步較晚，現行的法律法規跟不上形勢的發展，必須加以修訂和完善。從監督體系來說，國務院對各行業的監督職責有一個明確分工，但各行業招標投標行政監督部門的具體工作和監督細則沒有明確，缺少法律支撐。目前，正在構建“標前+標中+標后”稽查監督體系，但標后稽查手段不夠，作用甚微。

由此看來，招標投標工作要徹底根除各種弊端，摒棄社會詬病，必須大刀闊斧，改革創新。