西安市國土空間規劃編制方法探索

文/周衛玉、黃凱 西安市城市規劃設計研究院 陜西西安 710000

1、基本認知解讀

1.1 概念內涵及政策要求

2018年3 月，我國國家機構適時調整，新成立的自然資源部統一了發改、國土、住建等七個部門的空間規劃權，開展了國土空間規劃改革。相關文獻表明，市縣國土空間規劃是全域空間可持續發展的重要藍圖，是一定時期內市縣全域各類開發建設活動的基本依據，是落實和深化國土空間開發保護要求的基礎和平臺，對同級專項規劃具有空間性指導和約束作用，其根本目標是切實解決空間性規劃重疊沖突、部門職責交叉重復、空間性規劃約束不力等問題，其工作重點是構建“多規合一一張藍圖”，其核心內涵是全域全類型空間用途的整體管控。

依據部委自2019年陸續下發的系列政策文件進行總結，市縣國土空間規劃編制的總體思路是以“雙評價”為基礎，以信息平臺為依托，以劃定“三線”（生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界）和實現“多規合一”為核心內容，圍繞“戰略目標、空間格局、要素配置、生態修復、分解落實、政策措施”六大版塊進行編制，從而確定國土空間開發保護格局，統一實施國土空間用途管制。

1.2 相關實踐和特征研究

目前，我國先行地區的實踐大都處于“多規合一”階段。

廣州通過“三上三下”的編制機制劃定“三區三線”，反復促進“多規合一”理想空間格局的形成；廈門以“美麗廈門戰略規劃”為引領，在信息平臺上整合多部門規劃，形成 “多規合一一張圖”；武漢充分利用國土規劃合署辦公的體制優勢，在“兩規合一”的基礎上，逐步形成了“多規合一”的規劃編制管理體系。

另外，自然資源部主導編制的首個國土空間規劃——《長江經濟帶國土空間規劃》，屬于區域性空間規劃范疇，強調以“三生”空間為主的主體功能格局優化、全域生態空間的保護修復以及區域性重大基礎設施的支撐。

實踐經驗可以看出，開展市縣國土空間規劃編制工作具備五個鮮明特征：一是成立組織架構，建立部門協調機制；二是凝聚發展共識，確定城市基本格局；三是突出工作重點，科學劃定“三區三線”；四是搭建數據平臺，實現空間信息共享；五是建立多重機制，保障規劃長效實施。

2、編制方法研究

2.1 西安發展特征

2.1.1 城市處于快速發展階段

隨著國家“一帶一路”倡議將西安作為絲綢之路經濟帶的重要節點，《關中平原城市群發展規劃》明確了西安作為國家中心城市的戰略地位，省、市政府確定了建設國際化大都市的戰略目標，西咸新區交由西安代管，西安迎來了前所未有的黃金機遇期。當前和今后較長一段時期內，西安將步入加速發展的快車道，增量發展與存量更新并重將成為規劃編制工作重點關注的問題。

2.1.2 城市自然文化資源豐厚

西安城市發展過程中“天人合一”理念貫徹始終，自然生態環境與城市空間有機共生，形成了“背山面水、八水繞城”以及“山、水、塬、田、城”傳統山水城市格局特色，自然生態稟賦突出。西安作為十三朝古都，擁有世界唯一完整的“周、秦、漢、唐”都城脈絡及眾多國家、省市文保單位，歷史文化遺產豐厚。如何以“底線”思維保護自然和文化資源，是構建國土空間格局需考慮的前置問題。

2.1.3 規劃編制基礎較為薄弱

一是尚未形成統一完善的空間規劃體系，部門規劃“各自為政”、缺乏銜接、內容矛盾；二是各類規劃采用的部頒標準不一致，基礎數據、坐標系統、用地分類、技術方法均有差異；三是空間規劃信息平臺建設起步晚，僅完成了硬件集群搭建工作，錄入了城規、土規、生態、交通等現行規劃數據，上傳了電子地圖、遙感影像、航攝影像等大數據信息。

2.2 編制方法研究

2.2.1 組織架構——由部門規劃轉變為全市共編的社會盛事

未來國土空間規劃作為全市唯一的空間性規劃，其編制工作的開展，必須要以“政府組織、專家領銜、部門合作、公眾參與、科學決策”為原則，建立“全市規劃全市編”工作保障機制，舉全市之力，集各方智慧，凝聚全社會共識，保障規劃編制工作的順利開展。

2.2.2 技術平臺——由傳統工具轉變為信息平臺的技術變革

信息平臺是國土空間規劃編制的重要支撐，現狀信息錄入、編制方案制定、規劃審批管理全過程都將在此基礎上進行，從而實現規劃的精準化、數字化和管理的便捷化、協同化。文章建議采取以下三個步驟：

一是“裝起來”。在信息平臺硬件集群搭建的基礎上，明確入庫標準，錄入城規、土規等總體規劃和空間戰略、自然生態環境、歷史文化保護、公服設施、市政設施、綜合交通、鄉村振興、城市設計等專項規劃，通過在信息平臺上進行各類規劃的疊加、比對，圈定矛盾集中區，總結存在問題。

二是“調清楚”。在梳理多規矛盾的基礎上，在差異情形、地類對應、指標銜接、邊界鎖定等方面進行系統研究，擬定統一調整原則和技術要求，并在信息平臺上進行精準對接和調整，形成全市相對一致的規模邊界和空間框架。

三是“落下去”。在搭建規劃信息平臺的基礎上開發業務協同平臺，通過制定運行規則，明確項目從“預審-立項-審批-生成”的流程和要求，實現各部門在一個平臺上進行并聯審批，從傳統“1對N”的分割化工作轉變為未來“1對1”的協同化工作，促進建設項目依規執行，順利“落地”。

2.2.3 標準制定——由認知差異轉變為統一體系的標準建立

制定各部門認知統一的標準體系，是解決多規打架，構建全域國土空間一張藍圖的前提。包括兩個方面：

一是要確保各類規劃分類標準統一。在自然資源部尚未下發具體標準期間，可首先以城、土兩規為核心，以發揮“各自優勢”為原則，采取建設用地內以城規標準為主，非建設用地內以土規為主的基本思路，研究擬定國土空間規劃用地分類標準。在此基礎上，逐步納入各類空間性規劃標準，形成涵蓋“農用地、建設用地、生態用地”三大空間全要素的統一用地分類標準。

二是要確保各類規劃發展共識統一。在全市統一的空間戰略發展規劃指引下，制定《西安國土空間發展戰略規劃》；在研判城市發展規律和階段的基礎上，統籌考慮城市增量發展和存量更新的關系，提出2035年城市發展

目標和職能定位，科學合理預測城市發展規模，構建凝聚多方共識的空間規劃雛形。

2.2.4 編制內涵——由多規矛盾轉變為一張藍圖的技術創新

國土空間規劃的工作重點是以劃定“三區三線”為核心，構建“一張藍圖”，實現全域全要素的國土空間用途管控。相較于傳統城市總體規劃，國土空間規劃保留了公服設施、重大基礎設施等剛性管控內容，簡化了建設用地布局內容，著重強調了包含生態、覆蓋鄉村的全域空間管控內容。重點包括：

一是“劃底線”。開展資源環境承載能力和國土空間開發適宜性評價，通過土地資源、水資源、環境、生態、災害等自然要素，疊加西安市生態廊道、歷史遺存等特色資源的多元要素定量分析，構建差異化評價指標體系，綜合分析確定生態保護、農業生產、城鎮建設的空間形態。

二是“立規矩”。通過與各區縣開展“三上三下”工作，制定擬合調整規則，細化各類管控紅線，科學劃定“三區三線”，明晰城市可發展區域范圍。在此范圍內，結合戰略規劃提出的目標定位、發展戰略等定性內容和用地規模、人口規模等定量內容，統籌各類空間的管控范圍和核心管控要素。

三是“成藍圖”。在劃定“三區三線”的基礎上，通過落定重大基礎設施、公服設施、水源地等剛性管控內容，形成全域全要素管控的“一張藍圖”，構建市域空間格局方案，明確生態、農業、城鎮空間的空間準入、用途轉換、開發強度控制要求，提出覆蓋城鄉的“城區-組團-鎮（鄉）-村”四級城鎮（鄉）體系，明確產業空間、歷史文化保護，城市安全、重大交通設施和基礎設施布局方案。

2.2.5 機制保障——由約束不力轉變為精準管控的長效機制

為保障“一張藍圖”干到底，文章提出“建體系-立法律-定機制-重實施”的長效機制。

“建體系”：構建“總體管控、分區增補、單元落實”覆蓋全域的三級規劃體系，保障規劃剛性管控內容的有效傳遞。

“立法律”：健全規劃編制管理實施政策法規體系，出臺地方立法及各項配套文件，推進規劃的“編審督”相統一。

“定機制”：制定規劃統籌協調、體檢評估、動態維護、實施傳導等考核辦法。加強“一年一體檢，五年一評估”常態化機制建立，以年度體檢結果作為下一年度實施計劃編制的重要依據，以五年評估結果作為近期建設規劃編制的重要依據。

“重實施”：將國土空間規劃的目標任務分解落實到各個區縣、開發區、委辦局，對接國民經濟及社會經濟發展規劃，建立區縣、部門空間行動計劃。

結語：

市縣國土空間規劃是一項全新的規劃類型，需要以“多規合一”為著眼點，以全域全要素管控為出發點和落腳點，探索一套適合本土且行之有效的規劃編制方法。但是，鑒于國土空間規劃的首創性和復雜性，在編制方法上，仍需結合地方特色和實際工作情況予以積極探索。