關于新時期寧夏村莊規劃編制的思考

文/張文倩 寧夏國土空間規劃研究中心審查科 寧夏銀川 750000

2005年以來，寧夏先后推進“塞上農民新居”“幸福村莊”“生態移民”“美麗鄉村”等村莊規劃建設，全區村莊規劃工作取得顯著成效，村莊面貌發生很大變化，農村人居環境得到明顯改善。但仍存在部分村莊規劃編制不科學不實用、各地對村莊規劃重要性認識不足、“重建設、輕規劃”等問題。

1、基本情況綜述

1.1 村莊規劃編制內容相關情況

村莊規劃作為法定規劃之一，是指導鄉村建設和鄉村建設規劃許可的法定依據。但對于村莊規劃編制具體內容，目前還沒有統一的國家標準。《中華人民共和國城鄉規劃法》中村莊規劃編制的內容側重于居民點規劃建設，具體內容多參考集鎮建設規劃；2013年住建部印發的《村莊整治規劃編制辦法》從保障村莊安全和村民基本生活、改善村莊公共環境和配套設施、提升村莊風貌、生產性設施及環境整治、項目建設及管理機制等方面提出具體要求。原國土資源部印發的《村土地利用規劃編制技術導則》，重點是對村域內各類用地屬性、規模等進行管控，有條件的可提出土地整治、風貌指引、建筑設計等任務。

浙江、湖南、北京等省市在工作過程中總結經驗，從村莊建設、人居環境改善等方面制定各自的村莊規劃編制導則或指引。如浙江省在鎮（鄉）域村莊布點的基礎上，以行政村為單元，按照村域和居民點規劃兩個層次，統籌安排村域用地及建設用地布局、公共服務和基礎設施，管控村莊景觀風貌，引導村莊設計；湖南省以問題為導向，重點對輸出型村莊進行保底式、管控式、彈性式規劃，將村莊進行分類指導，有側重的編制規劃；北京市結合“鄉村振興”“美麗鄉村建設”專項行動，以農村環境綜合整治、生態環境保護、資源集約節約利用、完善規劃建設管理機制為目標，按照分區分類引導、劃定“五線”、管控“三區”，打造宜居環境，創造安全空間。

1.2 寧夏村莊規劃編制相關情況

寧夏開展村莊規劃編制始于2005年，主要以“塞上農民新居”和“幸福村莊”為主開展村莊整治建設，規劃編制內容以《寧夏回族自治區村莊建設規劃編制導則（試行）》為依據，突出新建、擴建類村莊的工程建設；2013年以后，實施“美麗鄉村”建設，依據《寧夏回族自治區村莊規劃編制導則（試行）》（以下簡稱《導則》）的主要內容，按照村莊布局規劃確定的積極發展、適度發展、控制發展等類型村莊進行分類管控，重點突出積極發展類和適度發展類村莊的規劃建設。

2、寧夏村莊規劃編制存在問題

2.1 寧夏村莊規劃編制現狀

寧夏全區現有2284個行政村、14566個自然村。據不完全統計，截止2018年9月，全區2284個行政村中約有1123個（含編制部分重點村莊規劃的236個行政村）編制了村莊規劃，占比約為49.2%。其中2016年前編制的村莊規劃多以某個或某幾個自然村為單元進行編制，規劃范圍未覆蓋至村域，內容以整治提升的村莊建設規劃為主；2016年后編制的村莊規劃基本按照《導則》要求進行編制，分為以行政村為范圍和以自然村為范圍的村莊建設規劃兩類。2018年，在石嘴山市平羅縣開展村土地利用規劃編制試點，按照原國土資源部《村土地利用規劃編制技術導則》進行編制，重點對行政村域范圍內的土地利用、各類用地布局及規模等進行規劃，制定實施計劃。

2.2 寧夏村莊規劃編制存在問題

（1）村莊規劃編制沒有結合農村實際，農民主體作用發揮不夠。2013年以來，仍有不少村莊規劃簡單套用城市規劃的設計理念，簡單追求“規整”“取直”，不接地氣，一定程度上破壞了村莊原有肌理。農房設計不注重地方特色的深入挖掘，在布局風格、風貌管控上缺乏有效手段，鄉土特色體現不足。規劃編制過程中征求群眾意愿不夠，村民和“兩委”班子參與度普遍較低，鄉鎮政府對規劃編制和環境整治缺少有效地監管，群眾改變人居環境的愿望缺少引導，沒有真正發揮農民的主體作用，導致實施主體對規劃不認同，配合度不高，無法有效激發村民對規劃實施的積極性。

（2）規劃實施管理不到位，注重建設輕視管理。在規劃執行和監督上，由于鄉鎮缺乏專業規劃建設管理機構和人員，不能嚴格執行鄉村規劃許可管理制度，致使規劃執行不到位。另外，基層對美麗鄉村建設和鄉村振興的內涵及要求認識不足，美麗鄉村建設成果后續管理服務不到位，重建設輕管理，一些公共服務設施由于缺乏公共服務管理資金，已建成的設施設備缺少專人管理，破損較多，環境衛生臟、亂、差現象依然存在。

（3）各級政府對新農村建設的長期性和艱巨性認識不足。新農村建設是一項長期而艱巨的系統工程，其建設目標的實現非一朝一夕。但在實際規劃建設過程中，往往流于表面形式，在時間緊、任務重、資金不足等情況下，將粉刷外墻、硬化主要道路等作為首選工程，沒有真正考慮農民急需解決的問題是什么。政府扶持資金容易形成“撒胡椒面”現象，不能充分發揮投入資金的效益。大部分縣（區）沒有在預算里安排美麗鄉村規劃編制經費，也間接導致村莊規劃編制質量不高的情況。

3、對寧夏村莊規劃編制內容的建議

3.1 基本思路

村莊規劃編制旨在貫徹落實鄉村振興戰略，以改善農村人居環境、助力脫貧攻堅、保護生態環境、管控廣大農村地區國土空間為目標。在規劃編制過程中重點突出以問題為導向，解決實際問題，落實上位規劃要求，制定村莊發展目標和約束性指標，將保護修復與開發利用有機結合，統籌土地利用、產業發展、村莊建設、人居環境整治、生態和歷史文化的保護與傳承等內容，形成“多規合一”的實用性村莊規劃。規劃成果簡明易懂、便于操作和管理。

3.2 規劃編制建議

對新時期寧夏村莊規劃編制提出以下幾點建議：

一是明確規劃編制范圍、原則及要求。新時期村莊規劃應在第三次國土調查成果的基礎上，以村域全部國土空間為規劃范圍（可以是一個或多個行政村域），編制一個各類規劃有機融合的重構性村莊規劃，統籌考慮國土空間開發保護，落實國土空間用途管制要求，突出保護優先原則，重點落實市縣國土空間規劃中生態保護紅線、永久基本農田紅線的管控，結合鄉村振興戰略，有側重的開展村莊建設。

二是按照自然村落的不同分類開展規劃編制。對于規模較大的中心村，作為集聚提升類，規劃內容應相應完備，包含產業發展、生態環境保護、人居環境整治、土地綜合整治、居民點近期建設等多方面內容；對于在城鎮近郊的城郊融合型村莊側重于城鄉統籌方面的內容，如產城融合發展、基礎設施和公共服務設施共建共享等；對于特色保護類村莊，除滿足村莊自身發展基本需求外，還應統籌規劃村莊的特色和歷史文化的開發與保護；對于生存環境惡劣、生態環境脆弱或需要搬遷的村莊，原則上不再進行規劃編制，注重引導村民向條件較好地村莊進行搬遷或進城居住。尚不能按照以上四種類型進行規劃的，可作為整治改善類，規劃重點在改善村莊人居環境，提升生活水平和生活質量上。

三是突出問題導向，缺什么編什么。在規劃編制時，抓住主要問題，聚焦發展短板，樹立底線思維，注重地域特色和村莊需求，使規劃內容詳略得當，不貪大求全，形成“吸引人、看得懂、記得住、能落地、好監督”的村莊規劃。同時對已有的不同類型的村莊規劃，要結合“多規合一”實用性村莊規劃編制要求進行科學評估，吸納合理內容，保持規劃的連續性注重。

結語：

綜上所述，提出完善新時期寧夏村莊規劃編制的思路和建議，需要梳理總結寧夏村莊規劃編制現狀，以問題為導向，注重解決實際問題。可借鑒其他省市經驗做法，在實際規劃編制過程中，尊重和引導民意、解決需求，兼顧開發與保護，增強村莊規劃的實用性。