建立城鄉統一建設用地市場的問題及對策研究

文/陳虹麗 如皋市公共資源交易中心 江蘇如皋 226500

1、構建城鄉統一建設用地市場的障礙

1.1 與土地所有制相關的法律條款沒有被廢除

目前，在我國的很多法律文件中都明確的規定了土地的所有權利，土地被劃分成了國家所有和農村集體所有，這種二元的結構非常明確。在這種土地所有制的基礎之上，土地管理條例中還規定了：任何單位和個人，需要使用土地來完成建設的，必須根據相關法律流程來進行國有土地使用申請，鄉鎮企業和村民所獲批的集體土地和公共建設設施等不包括在內，所以只有國有土地才能夠用于城市的建設和工業用途，利用農村土地來滿足城市用地建設只是為了滿足國家的公共利益。所以，在目前的情況下，建立城鄉統一建設用地市場并沒有法律保障。

1.2 政府的思路沒有發生改變

受到土地所有制二元結構的影響以及法律規定，很多農村的集體用地只能供農民或者農村集體自己使用，不能隨意進行出租轉讓而用于工業或其他建設用途。另外，目前有很多地方政府受到高額利潤的誘惑，通過征收土地等方式來改變集體土地的所有權，使之成為國有土地而用于其他建設，在這種行為中，政府會獲得大量的利潤差價補償，久而久之，政府就會對這一行為產生依賴，通過這種方式獲利的思路很難徹底改變。

1.3 農村土地的維權困難

要想建成城鄉統一建設用地市場，最根本的是要將農村土地轉變成城市土地，使之獲得與城市建設用地相同的市場地位。然而，很多集體土地都沒有明確所有權的歸屬問題，即使法律有規定指出農村土地使用權可以由鄉鎮經濟組織、村民委員會等來實行，但在實際中，村委會的負責人和鄉鎮政府才是農村土地的代言人，很多地方缺少相關機制來為土地使用提供保障，因此，很多農村地區的人不能夠為集體土地的所有權來維權。

1.4 沒有規定土地的使用期限

目前，對于農村的集體土地使用權年限并沒有做出明確的規定。在土地承包中，法定的承包期限往往比建設用地的時間短，這樣導致土地的流轉過程受到限制，同時，如果土地超出使用年限，財產的歸屬問題也沒有明確規定，也有被國家收回的可能，這也導致了土地流轉和投資受到限制。

2、構建城鄉統一建設用地市場的目標

建立城鄉統一的建設用地市場必須要以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，全面貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，緊緊圍繞統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，認真落實黨中央、國務院決策部署，充分發揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發揮政府作用，堅持問題導向，以建立城鄉統一的建設用地市場為方向，以促進土地要素流通順暢為重點，以提高存量土地資源配置效率為目的，以不動產統一登記為基礎，與國土空間規劃及相關產業規劃相銜接，著力完善土地二級市場規則，健全服務和監管體系，提高節約集約用地水平，為完善社會主義市場經濟體制、推動經濟高質量發展提供用地保障。要在符合法律規定和實際需求的前提之下讓農村的集體用地能夠直接在市場中進行出租，進一步使土地的市場交易變得更加規范，提高農民的收益比例，從而使城鄉居民能夠共同享受工業化和城市化進程所帶來的成果。

3、構建城鄉統一用地市場的原則

3.1 市場化原則

目前，城鄉二元結構是影響城鄉統一建設用地市場發展的最大障礙，在這種結構的影響下，城鄉土地受到不同法律的約束和管理，不能夠享有同等權利和地位，另外，農村集體土地的所有權只能依靠政府的征收才能夠得到改變，其他單位和個人在使用土地時都必須申請國有土地，這就導致政府成為農村土地權利轉讓的唯一供應者，然而這樣的分配方式很顯然不符合社會主義市場經濟的基本原則，市場不能在土地使用的分配中起到應有的作用，進而就損害到了農民的相關利益。所以要想建立城鄉統一建設用地市場，就必須要以市場為導向，打破政府的壟斷行為，讓農村的集體用地也能夠進入市場進行合理的分配和使用，從而完善土地的供求關系。

3.2 漸進性原則

保護耕地是我國的基本國策，所以必須要明確土地的使用和轉讓途徑，要避免農村土地隨意轉為城市建設用地的現象。在集體建設用地進入市場之后，應該先在經濟發達的地區進行試點，成功以后在進行推廣，絕對不能直接進行大范圍的推廣，以免出現誤差，影響建設進程。

3.3 公平性原則

在建立城鄉統一建設用地的過程中，國家土地和集體土地應該享有同等的權利，應該都能夠在市場中進行平等交易，這樣一來就能夠改變目前集體所有土地所面臨的權益差距，使之能夠在財產補償和增值等方面與城市用地齊平。

3.4 多元化原則

在城鄉統一建設用地市場的建設中，政府的征地范圍受到了越來越多的限制，很多經營項目用地都必須要和土地的使用者和農民進行協商之后才能購買。農村的集體土地應該能夠通過出租、轉讓等形式進入市場進行交易，這樣一來就可以滿足不同用地的需求，實現土地資源的最大化利用和合理分配。

4、構建城鄉統一建設用地市場的方法

4.1 中央應給予大力支持

根據目前所存在的問題來看，中央政府的大力支持對于建立統一城鄉用地市場有著非常重要的影響。2019年2月19日，新華社受權發布了《中共中央 國務院關于堅持農業農村優先發展做好“三農”工作的若干意見》。《意見》提出，將深化農村土地制度改革，全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。具體來看，《意見》提出，要保持農村土地承包關系穩定并長久不變，研究出臺配套政策，指導各地明確第二輪土地承包到期后延包的具體辦法，確保政策銜接平穩過渡。健全土地流轉規范管理制度，發展多種形式農業適度規模經營，允許承包土地的經營權擔保融資。堅持保障農民土地權益、不得以退出承包地和宅基地作為農民進城落戶條件。全面推開農村土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革，加快建立城鄉統一的建設用地市場。

4.2 完善相關法律

有完善的法律制度保障是城鄉建設用地市場進行維護的重要基礎。因此，必須要對目前的管理法律進行修改，廢除阻礙建立城鄉用地市場一體化的規定，要重新思考目前城鄉建設用地的產權途徑和管理方式，改變目前劃分土地用途的標準，從而通過法律層面來保證農村集體土地的地位。

4.3 改變政府的思路

如今有很多政府都從土地權力的轉變方面來獲得大量利潤，這種思路已經很難在短時間內進行改變，但如果不進行改變，就不可能建成城鄉建設用地一體化市場。因此，必須要讓當地政府明確中央的規定，以更長遠的目標來對土地的管理和開發進行規劃，要對土地的管理流程進行重新規劃并且完善相關的監督機制，要使政府明確自身的職能，公開透明的辦公，讓土地的資金轉出、收入等都納入到地方預算中，接受人民群眾和中央政府的監督。

4.4 明確土地的權利歸屬問題

目前，很多法律都對農村的集體土地進行了限制，導致這些集體土地的財產權不能夠很好的實現，不僅損害到了農村居民的相關利益，而且不利于城鄉統一用地市場的建設。因此，必須要明確土地權的歸屬問題，使這些所有權主體能夠充分發揮自身的獨立性，讓農村的集體土地也能夠同樣享有使用、收益和處分等相關權益。

總結：

總之，要想真正建立城鄉統一建設用地市場，就必須要對閑置土地進行合理利用，同時加大城市土地資源的利用效率，這就需要明確建設統一用地市場的目標和原則，通過中央政府給予的支持和法律保障來轉變當地政府的思路，要明確土地的歸屬問題，從多方面來為統一用地市場的建立提供保障。