城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目在基層發(fā)展中的效益性及實(shí)施性研究
——以山東省單縣為例

文/吳凱 山東省菏澤市單縣自然資源和規(guī)劃局 山東單縣 274300

筆者是一名自然資源和規(guī)劃基層工作者，通過對(duì)山東省單縣城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策實(shí)施情況的實(shí)地調(diào)查研究，分析總結(jié)了城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目在基層發(fā)展中的效益性及實(shí)施性問題，并提出措施，以保證增減掛鉤試點(diǎn)順利實(shí)施、真正實(shí)現(xiàn)土地合理利用，保障農(nóng)民權(quán)益和實(shí)現(xiàn)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

1、實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的目的性、效益性

（1）實(shí)施增減掛鉤是促進(jìn)耕地保護(hù)、集約節(jié)約用地的重要途徑，有效解決“耕地從哪里增”的問題。上級(jí)對(duì)用地報(bào)批最基本的要求，是在有用地指標(biāo)、實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡的前提下才能受理。特別是2016年實(shí)施永久基本農(nóng)田劃定后，基層政府調(diào)整用地的空間越來(lái)越小，要確保耕地占補(bǔ)平衡，唯一的出路在于通過實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，加快舊村改造，整理復(fù)墾出更多的耕地。通過實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，對(duì)農(nóng)村散亂、廢棄、閑置的建設(shè)用地進(jìn)行整理復(fù)墾，增加了耕地面積，提高了農(nóng)村土地集約節(jié)約利用水平。近幾年來(lái)，經(jīng)過查閱資料、實(shí)地查驗(yàn)，單縣累計(jì)驗(yàn)收復(fù)墾土地2.6萬(wàn)余畝，僅2018年就實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目有52個(gè)，通過市局驗(yàn)收22個(gè)，復(fù)墾土地3933.6畝，實(shí)現(xiàn)了耕地?cái)?shù)量增加、質(zhì)量提高，保護(hù)了耕地紅線，確保了耕地總量動(dòng)態(tài)平衡。

（2）實(shí)施增減掛鉤是解決用地矛盾的根本出路，有效解決“指標(biāo)從哪里出”的問題。2006年以來(lái)，單縣搶抓城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策機(jī)遇，累計(jì)實(shí)施75個(gè)項(xiàng)目，截至2018年12月底，已完成掛鉤項(xiàng)目45個(gè)，共計(jì)復(fù)墾土地約2.6萬(wàn)畝，節(jié)余土地指標(biāo)1.8萬(wàn)畝。為城鎮(zhèn)建設(shè)、項(xiàng)目落地、社會(huì)事業(yè)發(fā)展提供了用地保障。如果不開展增減掛鉤工作，大項(xiàng)目就無(wú)法落地，城鎮(zhèn)化建設(shè)也就無(wú)從談起。

（3）實(shí)施增減掛鉤是加快美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的有力支撐，有效解決新農(nóng)村建設(shè)“資金從哪里來(lái)”的問題。從單縣來(lái)講，僅靠農(nóng)民自身收入是無(wú)法實(shí)現(xiàn)新農(nóng)村高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、高質(zhì)量建設(shè)的。實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，既有效解決了新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)用地矛盾，又為新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)提供了重要資金來(lái)源，而且也是目前唯一能夠提供資金支持的平臺(tái)。唯有借助增減掛鉤政策，實(shí)施舊村改造，給予群眾一定的拆遷補(bǔ)償，才能順利推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)，利用復(fù)墾新增的耕地，通過土地流轉(zhuǎn)、承包經(jīng)營(yíng)、入股分紅等形式，發(fā)展高效、生態(tài)農(nóng)業(yè)，使村集體和村民收入增加有了新的途徑。

（4）實(shí)施增減掛鉤是推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵動(dòng)力，有效解決“人往哪里去”的問題。新型城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，一直以來(lái)，單縣堅(jiān)持城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，以一城兩區(qū)為龍頭，小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)為依托，加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化。從單縣實(shí)際情況來(lái)看，無(wú)論是戶籍人口城鎮(zhèn)化，還是常住人口城鎮(zhèn)化，都要借助實(shí)施增減掛鉤，促進(jìn)農(nóng)村人口向縣城、小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)集聚。

2、實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的可行性、機(jī)遇性

一是資金保障機(jī)遇。2016年，菏澤市政府籌措資金20億元，明確表示可以讓單縣優(yōu)先使用，單縣政府通過積極爭(zhēng)取，菏澤市政府在資金方面給了單縣大力傾斜。2017年，單縣通過農(nóng)行申請(qǐng)了4個(gè)億的項(xiàng)目貸款，同時(shí)，新申報(bào)的掛鉤項(xiàng)目還能繼續(xù)爭(zhēng)取貸款資金。

二是規(guī)劃調(diào)整機(jī)遇。單縣新一輪土地利用總體規(guī)劃已經(jīng)完成了修編，“十三五”期間擬實(shí)施增減掛鉤的村，都按照鄉(xiāng)鎮(zhèn)上報(bào)的村莊規(guī)劃進(jìn)行了調(diào)整，下步單縣再實(shí)施增減掛鉤項(xiàng)目，不用再擔(dān)心受規(guī)劃限制。

三是獎(jiǎng)補(bǔ)提高機(jī)遇。為了加快增減掛鉤項(xiàng)目實(shí)施，單縣縣委、縣政府從2017年進(jìn)一步提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)：2018年存量掛鉤項(xiàng)目，在2019年12月底前完成的，對(duì)2018年完成部分，騰出每畝指標(biāo)補(bǔ)償12萬(wàn)元。2018年及以后新申報(bào)的項(xiàng)目，騰出每畝指標(biāo)補(bǔ)償15萬(wàn)元，其中12萬(wàn)元用于群眾的房屋拆遷補(bǔ)償，3萬(wàn)元用于土地復(fù)墾及基礎(chǔ)設(shè)施配套。

3、實(shí)施城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤項(xiàng)目的幾點(diǎn)措施

一是確保責(zé)任落實(shí)到位。我局提報(bào)縣委、縣政府，先后召開了縣委常委會(huì)、政府常務(wù)會(huì)、全縣增減掛鉤工作會(huì)議，全面打響增減掛鉤攻堅(jiān)戰(zhàn)，明確目標(biāo)，分解任務(wù)，層層傳導(dǎo)壓力，簽訂責(zé)任書，立下軍令狀，集中推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施。

二是確保組織保障到位。成立了縣長(zhǎng)任組長(zhǎng)的增減掛鉤工作領(lǐng)導(dǎo)小組，按照“一個(gè)項(xiàng)目、一個(gè)戰(zhàn)區(qū)、一名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、一套工作班子”的要求，抽調(diào)16名縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)任項(xiàng)目區(qū)指揮長(zhǎng)，1200余名黨員干部駐村蹲點(diǎn)、一線作戰(zhàn)，全面掀起了增減掛鉤工作高潮。

三是確保宣傳發(fā)動(dòng)到位。各項(xiàng)目區(qū)通過召開村委會(huì)、黨員大會(huì)、群眾代表會(huì)和全體村民會(huì)等各種會(huì)議，廣泛宣傳掛鉤試點(diǎn)工作的重大意義，與群眾共同商定拆遷、補(bǔ)助、安置等有關(guān)方案，給群眾算清經(jīng)濟(jì)賬、社會(huì)效益賬、生活環(huán)境改善賬。調(diào)動(dòng)群眾積極性，把黨和政府的決策變成了群眾的自覺行動(dòng)。

四是確保督導(dǎo)考核到位。制定了一系列督導(dǎo)調(diào)度辦法，實(shí)行日督導(dǎo)、周通報(bào)、月觀摩，觀摩評(píng)比后三名的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，在電視臺(tái)表態(tài)發(fā)言。建立了增減掛鉤工作微信群，各項(xiàng)目區(qū)指揮部將每天工作開展情況，以圖片、視頻形式上傳微信群，匯報(bào)工作，交流經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，縣委、縣政府把增減掛鉤工作納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)科學(xué)發(fā)展綜合考核，對(duì)完成任務(wù)的給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)年終考核最后一名且完不成任務(wù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行誡勉。

五是科學(xué)規(guī)劃。單縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)全部認(rèn)真編制增減掛鉤專項(xiàng)規(guī)劃，并與新一輪土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)建設(shè)體系規(guī)劃等相協(xié)調(diào)。單縣善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并按較高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范安置區(qū)建設(shè)，除規(guī)劃好道路、水、電等基本設(shè)施，同時(shí)，做好功能分區(qū)和醫(yī)療、教育等公共服務(wù)配套設(shè)施規(guī)劃，預(yù)留好社會(huì)事業(yè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等用地。要通過改造一個(gè)村莊，把公共服務(wù)這一塊統(tǒng)籌考慮、整體設(shè)計(jì)。除了做好舊村改造規(guī)劃，還要做好產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，要圍繞實(shí)施增減掛鉤，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)提升，根據(jù)這個(gè)村或周邊村產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況，精心編制產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，推動(dòng)規(guī)?；s化經(jīng)營(yíng)。

六是依法推進(jìn)。單縣各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（辦事處）在實(shí)施過程中，要做好群眾的工作，切實(shí)把好事辦好，維護(hù)項(xiàng)目區(qū)群眾權(quán)益。項(xiàng)目的申報(bào)和驗(yàn)收群眾滿意率必須達(dá)到90%以上，房屋評(píng)估、資金使用等各項(xiàng)結(jié)果，必須向群眾及時(shí)公開。要確保群眾補(bǔ)償資金及時(shí)足額到位，對(duì)以任何形式拖欠、挪用、截留的，有關(guān)部門要嚴(yán)肅查處。

七是狠抓質(zhì)量監(jiān)管。強(qiáng)化安置區(qū)建設(shè)質(zhì)量監(jiān)管，成立質(zhì)量監(jiān)督指導(dǎo)服務(wù)隊(duì)，對(duì)房屋建筑質(zhì)量、施工安全全程跟蹤監(jiān)管、服務(wù)指導(dǎo)，確保群眾住上放心房、滿意房。