建設(shè)用地減量化中政府與村民間的利益分析

文/王弘月 首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)城市經(jīng)濟(jì)與公共管理學(xué)院 北京 100070

1、引言

當(dāng)前我國經(jīng)濟(jì)正處在由高速發(fā)展向高質(zhì)量發(fā)展的轉(zhuǎn)型階段，傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)增長方式，已無法適應(yīng)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)形勢(shì)。新的發(fā)展理念對(duì)我國城市建設(shè)和土地利用方式提出了新的要求，控制建設(shè)用地規(guī)模，提高土地利用效率成為土地利用的新要求[1]。在此背景下，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)展處在前列的特大城市相繼提出控制建設(shè)用地規(guī)模，實(shí)施建設(shè)用地減量化。

建設(shè)用地減量化是通過政策和工程技術(shù)手段，對(duì)低效的農(nóng)村宅基地、工礦倉儲(chǔ)用地等利用不佳的建設(shè)用地恢復(fù)成生態(tài)用地或農(nóng)業(yè)用地[2]。有別于增量擴(kuò)張模式，建設(shè)用地減量化，側(cè)重于對(duì)既存利益的調(diào)整，其面臨的利益關(guān)系并非是模糊的、不確定的，而是現(xiàn)實(shí)的、確定的，因此建設(shè)用地減量化的實(shí)施所面臨的矛盾也會(huì)更加尖銳與復(fù)雜[3]。

在建設(shè)用地減量規(guī)劃中，農(nóng)村宅基地因布局分散、土地利用低效，成為減量化的重點(diǎn)[4]。

村民作為宅基地的所有人，其意愿將直接影響建設(shè)用地減量化的實(shí)施。合理的處理政府與村民的矛盾，實(shí)現(xiàn)兩種間的利益均衡對(duì)建設(shè)用地減量化的有序?qū)嵤┚哂兄匾饔茫虼吮疚膶?duì)建設(shè)用地減量中政府與村民間的關(guān)系進(jìn)行分析，以探尋建設(shè)用地減量化的實(shí)施路徑。

2、利益主體的利益訴求與利益沖突

2.1 利益主體的訴求

政府是建設(shè)用地減量化的發(fā)起人與主導(dǎo)者，其實(shí)施建設(shè)用地減量化的目的是實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地規(guī)模的控制、效率的提升。建設(shè)用地減量提質(zhì)、生態(tài)環(huán)境得到改善是其政策目標(biāo)。但同時(shí)政府作為利益主體，也有其自身的利益訴求，土地出讓金的利益驅(qū)使，使得政府在制定減量政策時(shí)會(huì)制定有利于自身利益的政策。

村民出于對(duì)自身利益的考量，擔(dān)心建設(shè)用地減量化的實(shí)施使其離開賴以生存的土地，失去土地租金收益，未來的生活無法保障，自己的利益受到損失。村民很難從長遠(yuǎn)的角度進(jìn)行思考，往往只重視眼前的利益，更重視當(dāng)前的得失。如果不能使得村民滿意，建設(shè)用地減量化將很難實(shí)施。

2.2 政府與村民間的利益沖突

政府與村民間的利益沖突主要是關(guān)于建設(shè)用地減量化騰退補(bǔ)償?shù)牟┺摹＝ㄔO(shè)用地減量化作為推動(dòng)城市更新的政策，其減量化實(shí)施成本較大，但建設(shè)用地減量化的資金來源較為單一，多是通過市級(jí)政府的資金撥款。處于成本考慮，政府希望減少騰退安置的成本。但對(duì)村民而言，獲得更多的安置補(bǔ)償是其最根本的利益訴求。村民由于對(duì)未來土地增值收益存在較高的預(yù)期，雖然減量騰退的意愿較為強(qiáng)烈，但對(duì)于安置補(bǔ)償?shù)钠诖哺撸c此同時(shí)村民也不愿輕易放棄既得租金利益[5]。

3、政府與村民間的利益均衡分析

在政府與村民的博弈中，政府選擇是否實(shí)施建設(shè)用地減量化，村民選擇接受或者不接受。政府的策略選擇為{不實(shí)施建設(shè)用地減量，實(shí)施建設(shè)用地減量}，農(nóng)民的策略選擇為{接受，不接受}。

不同策略選擇，具體收益如下：

策略一：策略組合為（不實(shí)施建設(shè)用地減量，同意），政府選擇不實(shí)施建設(shè)用地減量化其

策略二：策略組合為（不實(shí)施建設(shè)用地減量，不同意），政府選擇不實(shí)施建設(shè)用地減量化其成本和收益均為0；村民選擇不同意其成本抵制成本C，收益均為0，收益為總收益為（0,-C）。

策略三：策略組合為（實(shí)施建設(shè)用地減量，同意），政府選擇實(shí)施建設(shè)用地減量化其成本為A，收益為G；村民選擇同意其成本為0，收益為A，收益為總收益為（G-A,A）。

策略四：策略組合為（實(shí)施建設(shè)用地減量，不同意），政府選擇實(shí)施建設(shè)用地減量化其成本為A，收益為G；村民選擇不同意其成本為抵制成本C，收益為A，收益為總收益為（G-A,A-C）。

通過對(duì)政府與村民間的博弈分析可以看出：增大建設(shè)用地減量化的收益及村民進(jìn)行抵制的成本，有利于實(shí)現(xiàn)（實(shí)施建設(shè)用地減量，同意）均衡。

4、建設(shè)用地減量化實(shí)施建議

4.1 拓寬建設(shè)用地減量化融資渠道

作為建設(shè)用地減量化的主導(dǎo)者和發(fā)起人，政府應(yīng)該完善建設(shè)用地減量化相關(guān)政策，拓寬建設(shè)用地減量化項(xiàng)目的融資渠道，采取多種融資方式，從根本上解決建設(shè)用地減量化的資金平衡問題。降低建設(shè)用地減量化實(shí)施的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 建立合理的利益分配機(jī)制

在建設(shè)用地減量化實(shí)施過程中政府要堅(jiān)持以人為本，切實(shí)保障村民的利益。在減量騰退的同時(shí)切實(shí)保障村民的就業(yè)問題、社會(huì)福利問題，是村民的生活水平得到提高。在利益分配上，要建立合理的利益分配機(jī)制，兼顧政府、村民、開發(fā)商等多個(gè)主體的利益，使主體間相互信任、共同合作，通過民主協(xié)商的方式，解決利益矛盾，減少建設(shè)用地減量化實(shí)施中的矛盾沖突，實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地減量化主體之間的利益平衡。

4.3 加強(qiáng)公眾參強(qiáng)化信息公開

加強(qiáng)公眾參與，在建設(shè)用地減量化項(xiàng)目實(shí)施過程中的對(duì)村民進(jìn)行意愿調(diào)查，在建設(shè)用地減量化政策制定之前，充分征求村民的意愿，使村民的利益訴求得到充分表達(dá)，增加決策的民主性與科學(xué)性。建設(shè)用建設(shè)用地減量化的負(fù)外部性。同時(shí)建立建設(shè)用地減量化信息公開機(jī)制，定期發(fā)布建設(shè)用地減量化實(shí)施推進(jìn)情況，使村民能夠及時(shí)了解建設(shè)用地減量化項(xiàng)目的補(bǔ)償安置情況等信息。

4.4 建立建設(shè)用地減量化“造血”機(jī)制

建立建設(shè)用地減量化“造血”機(jī)制，保障村民的收益。從村民長遠(yuǎn)利益出發(fā)，搭建資源優(yōu)化配置平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)村集體資產(chǎn)置換，增強(qiáng)村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力。打造集體經(jīng)濟(jì)新模式，結(jié)合建設(shè)用地減量化的實(shí)施，提升區(qū)域本底農(nóng)業(yè)，同時(shí)支持和鼓勵(lì)發(fā)展農(nóng)業(yè)綜合體，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的深度融合。