膠州市棚戶區改造工作調研報告

文/陸旭東 山東省膠州市房產管理局 山東膠州 266300

近年來，膠州市經濟和社會發展速度加快，城市建設如火如荼，隨之凸現出來的問題就是城市棚戶區的大量存在，與城市整體形象、文明檔次極不協調，所以棚戶區改造勢在必行。

1、膠州市棚戶區改造發展現狀

1.1 基本情況

膠州市的棚戶區改造總體可分為探索起步、快速發展和規范推進三個階段。

(1)探索起步階段（2005-2008年）。2005年，膠州市政府出臺了《關于加快舊村改造工作的意見》（膠政發［2005］126號文），選擇原南關街道辦事處管理村、阜安街道辦事處南坦村、中云街道辦事處河頭源村、北關街道辦事處楊家林村作為第一批舊村（棚戶區）改造試點村莊，取得了不錯效果。

(2)快速發展階段（2008-2013年）。在取得成功經驗的基礎上，2008年，膠州市政府正式將城中村（棚戶區）改造提上了議程，首先實施了三里河街道辦事處莊里頭村片區及阜安街道辦事處向陽片區兩大片區拆遷改造，接著用了不到5年時間，啟動了39個城中村（棚戶區）改造項目，累計完成房屋拆遷面積約170萬平方米，村民安置樓建筑面積約80萬平方米，涉及村居民9700戶，受惠人口26600人。

(3)規范推進階段（2013年至今）。2013年底，膠州市將棚戶區改造項目按程序納入到了省年度棚戶區改造計劃，棚戶區改造工作進入了規范推進階段。納入省年度計劃的棚戶區改造項目，嚴格按照國家、省關于棚戶區改造目標要求，在項目征收、建設、回遷安置等重要環節，自覺接受群眾監督，嚴格依法按程序辦事，確保村民按時回遷。

1.2 補償標準

在改造過程中，膠州市政府堅持以人為本、讓利于民，充分考慮被征收人的合法訴求和正當利益。

(1)村（居）民方面。對于集體土地上的宅基地房屋，采取以實物補償為主的安置方式，每間北正房置換多層樓房不低于40平方米或置換高層樓房不低于45平方米。對于國有土地上的城市棚戶區改造，按照《青島市國有土地上房屋征收與補償條例》，采取貨幣補償與房屋安置相結合的方式，對于采取貨幣補償的給予5%的獎勵。

(2)村委方面。一是增加應安置面積10%的房屋作為配建安置房原，用于解決本村生活、住房困難村民及戶型搭配等需要。二是按不低于人均10平方米的標準為村集體配建經濟發展用房，解決村莊在改造后繳納村民養老保險、村級辦公及公益事業等方面的支出。三是按人均2平方米標準為村莊配建公用事業用房。

1.3 政策扶持

膠州市棚戶區改造項目除享受國家、省及青島市獎補資金、稅費減免、政策性貸款等優惠政策外，膠州市政府還制定了相關政策措施，推動棚改工作健康發展。

(1)2005年出臺了《關于加快舊村改造工作的意見》（膠政發[2005]126號），規定村民安置樓建設行政事業性收費減免、村莊舊址土地出讓金凈收益返還等。

(2)2008年出臺了《關于進一步加強房屋拆遷工作的實施意見》（膠政發[2008]20號），進一步規范房屋拆遷程序及行為，明確各部門在拆遷過程中的職責分工。

(3)2011年出臺了《關于加強國有土地使用權出讓收支管理的通知》（膠政發[2011]104號），明確規定了舊村改造土地出讓底價和需配建的安置房數量及建設標準作為“招、拍、掛”公示的前提條件單獨列示。

(4)2013年出臺了《膠州市舊村改造工作規程》（膠政辦發[2013]55號），建立了由發改、國土、規劃、建設、財政、環保、法制等部門和各鎮辦為成員的舊村改造聯席會議制度。

(5)2017年出臺了《關于加大棚戶區改造工作力度加快宜居幸福現代化空港新區建設步伐的意見》（膠政發〔2017〕75號），對于今后棚戶區改造的補償原則及補償標準、改造項目的申報程序及審批流程、政策支持和信貸融資等方面進行了明確和規范。

1.4 補償方式

膠州市在具體的棚改實踐過程中，采取新建安置房屋和貨幣化補償兩種方式。

(1)新建安置房。該模式優點在于：一是房型房源可控；二是安置資金支付壓力較小。主要弊端有：一是建設周期長，過渡成本高。從地塊征收到安置房建設、竣工交付一般需要2-3年，如遇征收、資金等困難，長達4-5年，居民遲遲不能回遷，導致財務成本、群眾租房過渡成本較高，且群眾長期租房過渡怨言較大；二是安置房屋質量不能保證，相關配套設施難以同步實施，群眾反映問題較多；三是一些安置房因土地性質為劃撥、建設手續不齊全等原因，難以辦證，后續轉讓較為困難，群眾意見大。

(2)貨幣化補償。該模式優點：一是一次性付款，不用支付過渡費，資金周轉迅速，棚改的資金效應得到最大程度發揮。二是有利于破解改造過程中的項目選址、工程質量、回遷延期等問題，充分發揮市場配置資源作用，消化房地產市場庫存商品住房。弊端在于：一是對于面積較小的被征收房屋，棚改居民拿到貨幣補償后無法在市場上購買到商品房，需要自己補差價；二是棚改資金支付壓力較大；三是對房價上漲起到了推波助瀾的作用。

2、存在的問題

2.1 認識問題

很多居民認為棚戶區的改造就是棚戶區的開發，政府要占用這塊地或者政府將這塊地出讓給了開發商，占用住房就應得到相應的征地拆遷補償，他們并不認為棚戶區的改造是為了改善自己的居住條件。因此，居民更加關注的是自己能否在改造中得到更多的征地拆遷補償，在認識上存在誤區。

2.2 征收難度加大問題

2015年，膠州市實施了膠東國際機場一期建設用地上的房屋征收，征收補償標準較高，造成計劃改造棚戶區內群眾對拆遷補償期望值普遍較高，導致棚戶區征收難度加大。且棚戶區內違法違章建筑較多，困難戶、低保戶、下崗戶多，補償安置成本較高，征收動員難度大。

2.3 棚改進展緩慢問題

目前的棚改項目往往房屋密度大，基礎設施落后，開發成本高，對民營房地產企業吸引力較小，市場化運作難度較大，拆遷成本過高，開發企業從自身經濟利益、風險承擔等因素考慮，在棚改項目資金投入上保持謹慎態度，導致原計劃改造項目遲遲未能實施，棚改進展放緩。

2.4 棚改政策影響問題

因拆遷騰空后的土地出讓須公開招投標，個別開發商擔心在投入改造資金后，未能如愿拍得騰空后凈地進行開發建設，在棚改資金的投入上存在顧慮。

2.5 安置房建設手續辦理滯后問題

按照國家及省關于棚戶區改造項目工作要求，納入省年度計劃的棚改項目，安置樓工程須在當年9月底前取得國有土地使用證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證并開工建設。但由于土地、資金等原因，導致部分棚改項目手續辦理工作滯后。

3、加快棚戶區改造的幾點建議

3.1 堅持以人為本、關注民生是根本

在征收、補償、安置、施工、回遷等各個環節，要堅持依法運作，嚴格執行國家及省、市有關政策規定，妥善解決好特困群體的住房問題。要著力完善各種城市配套服務設施，改善人民群眾的生產生活條件，提升人民群眾的居住水平和環境，打造智慧型社區。

3.2 堅持政府引導、市場運作是關鍵

棚戶區改造要采取政府主導、社會參與的市場化運作相結合的模式。對于可采取市場化運作的項目，要充分發揮政府的組織引導作用，在土地出讓、稅費減免、信貸資金等方面給予政策支持，打消投資商的擔心和顧慮，調動國有企業和社會力量廣泛參與；對市場化運作有困難的片區，應積極爭取政策性銀行貸款及棚改專項債券支持，有效解決棚改資金不足問題。

3.3 堅持統籌規劃、分步實施是基礎

棚戶區改造要根據城市經濟社會發展水平和財力情況，合理確定城區棚戶區改造的目標任務，量力而行，分步分批組織實施。要堅持科學規劃、統籌兼顧、因地制宜、配套建設的原則，努力實現城市資源的優化配置，提升和完善城市功能，打造出“智慧型”城市。

3.4 堅持陽光操作、和諧拆遷是原則

拆遷安置工作往往集中了各種社會焦點，涉及群眾的切身利益。只有堅持公開、公平、公正和陽光操作的原則，將棚戶區改造的拆遷安置補償方案、補償標準和評估結果等及時進行公布，對拆遷、建設、回遷安置等重要環節實行公示，依法保障被拆遷人的合法權益，才能有效緩解拆遷安置中的各種矛盾。

3.5 堅持統一領導、密切配合是保障

棚戶區改造是一項龐大的系統工程，也是涉及千家萬戶的民心工程，只有建立統一指揮、運轉高效、責任明確的推進體系和責任體系，才能有力推動棚戶區改造各項工作扎實深入開展。棚戶區改造實施主體，要根據實際情況，有計劃、有步驟、有重點的開展各項工作。市相關職能部門要建立和完善棚改項目綠色審批通道，簡化審批流程，提高審批效率，確保棚改工作順利推進。