西部地區縣（區）級公共圖書館發展與思考
——以寶雞市縣（區）級公共圖書館第六次評估為例

陳宏宙（陜西省圖書館）

2017年12月，第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級工作全面結束。本次評估定級工作采用了全新模式，建立了更具邏輯性的“三位一體”評估體系（服務領域、業務建設、保障條件），使評估工作更加科學、規范。評估定級工作不僅對圖書館辦館條件、業務建設、科學管理、服務水平進行了全面檢查和綜合評價，其評估標準的制定對圖書館具體業務和管理工作也具有很強的指導和示范作用。如，創新性地采用加分制，在基本分項的基礎上體現了圖書館更高層次的服務和工作形式，鼓勵圖書館結合本館優勢，創新服務內容及方式。［1］

寶雞市（地級市）位于陜西省西部，歷史悠久，人文底蘊深厚，各縣（區）基本都有獨立建制的公共圖書館。筆者以“西部縣（市、區）級二級圖書館必備條件”為比對參數，全面展示12所縣（區）級公共圖書館的實際狀況，通過數據分析，揭示制約其發展的因素，并以此為導向，試就西部地區縣（區）級公共圖書館的發展進行建設性探討。［2］

1 從評估數據和結果看參評館的整體情況

1.1 各參評館的得分情況

圖1 寶雞市12所縣（區）級館評估得分情況

寶雞市參評的12所縣（區）級公共圖書館中，基本分（1,000分）在800分以上的7所，占總數的58%；700分以上的5所，占總數的42%（見圖1）。其中，得分最高的為陳倉區圖書館（873.5分），得分最低的為渭濱區圖書館（747分）。加分（500分）在200分以上的4所，占總數的33%；加分在150－200分之間的7所，占總數的58%；加分在150分以下的1所，占總數的9%。其中，加分最多的是鳳翔區圖書館（251.8分），加分最少的是金臺區圖書館（138.8分）。總體而言，各館的得分情況與其實際發展情況基本一致。

1.2 各參評館評估定級結果

由中華人民共和國文化和旅游部公示的“第六次全國縣級以上公共圖書館評估定級結果”可知，寶雞市參評的12所縣（區）級公共圖書館只有陳倉區圖書館被評為二級館，其余11所都為三級館。對照第五次全國縣級以上公共圖書館評估定級結果，金臺區圖書館由原來的二級館下滑為三級館，麟游縣和太白縣圖書館由原來的無級別上升為三級館。［3,4］

1.3 從必備條件看各館的現狀

此次評估體系包括服務效能、業務建設以及保障條件三個部分。下文將從評估標準中的定級必備條件考察各館的具體情況。

1.3.1 服務效能（共8個一級指標，基本分400分，加分200分）

（1）年文獻外借量。文獻外借量包括電子文獻外借量和總分館中各分館的年文獻外借冊次，但不含本級轄區各下級館的年文獻外借冊次。依照縣（區）級圖書館“年文獻外借量9萬冊次”的評估標準要求，只有陳倉區和隴縣（13.03萬冊）圖書館達標；而麟游縣（2.02萬冊）、岐山縣（2.47萬冊）、太白縣（1萬冊）圖書館都未達到年文獻外借得分的最低要求。除這四所圖書館之外，其他七所圖書館的年文獻外借量在4.22萬冊－7.25萬冊間。值得注意的是，太白縣、麟游縣的年文獻外借量雖然分別只有1萬和2萬冊次，但考慮到其全縣人口為5.19萬和9.19萬的實際情況，這個數字反而說明其此項工作開展得已經很好了。但遺憾的是，因為離評估標準要求相差太多，出現了本項指標得分均為0分的尷尬結果；岐山縣人口為47.3萬人，借閱量只有2.47萬冊，除了藏書（6.65萬冊）少的原因，還與經費有限、年人均新增文限量少、館舍面積小等有關。

（2）年每萬人參加讀者活動人次。依照評估細則計算各館年每萬人參加讀者活動次數（見圖2）。從圖2可知，參與活動的人數并不理想，這也是整個寶雞市參評館失分最多的項目。其中，千陽縣圖書館的得分最高，而隴縣和眉縣圖書館年每萬人參加讀者活動次數連0.1都未達到。

圖2 年每萬人參加讀者活動

（3）讀者滿意率。讀者滿意率為加分項，最高5分，使用統一的讀者滿意率調查表采集數據。調查人數不低于1,000人，最高沒有上限。從得分情況看，寶雞所有參評館滿意度都在96.35%以上，說明寶雞地區市民對圖書館的整體工作還是比較滿意的。

1.3.2 業務建設（共15個一級指標，基本分為300分，加分150分）

（1）本區域服務體系規劃與共建共享。本項指標除了考察依托固定的館舍提供服務以外，還要考察縣（區）級圖書館是否在區域內建立了館外服務基地，或者與其他公共文化服務機構聯合開展圖書館業務服務。這項指標為基本項（沒有加分項，滿分15分），指標要求10分達標。從圖3可以看出，寶雞市參評館有一半得分在8分以下，未能達標。此外，從“2.5.2總分館建設”和“2.5.4公共圖書館服務網點建設”的得分來看，12所圖書館“2.5.2總分館建設”綜合得分全部為0分；“2.5.4公共圖書館服務網點建設”的得分不均，反映出12所圖書館的總分館建設和服務體系規劃及共建共享工作很不理想。

圖3 服務體系規劃與共建共享

（2）業務統計與分析。本項考察的實質是檢驗各館業務基礎資料的建設情況，并統計分析出與業務有關的內容。①館藏統計。寶雞市12所圖書館的文獻館藏量差異很大，其中，隴縣圖書館文獻館藏量最多，達到了32.44萬冊；最少的麟游縣圖書館只有4.3萬余冊；需要注意的是，人均文獻占有量又呈現出倒掛現象，只有4.6萬冊圖書的太白縣圖書館人均擁有文獻達到了0.89冊，而隴縣圖書館人均擁有文獻僅1.2冊。②圖書館服務統計。筆者查閱了12所圖書館網上填報的所有數據，各館填報數據的側重點不盡相同，有的館填報的流通點的外借、閱覽量；有的填報的是館內和流通點的外借、閱覽量；有的填報的是本館紙質文獻與電子文獻的外借、閱覽量；有的館填報時有讀者活動統計，而有的則沒有。因此，該項數據無法按照統一的標準進行分析。各館填報的內容雖然都滿足了評估標準的要求，但都存在著數據填報不全面的問題。③用戶（讀者）統計。持證讀者最多的為陳倉區圖書館（27,151人），千陽縣圖書館只有36個持證讀者，服務人口則有13萬多。④圖書館工作人員（見下表）。由下表可知，工作人員狀況呈現了更為復雜的結構。各館實際在崗人數與在編在崗及在編人數不一致，表面看在崗人數相對比較多，可實際上在崗工作人員的素質及服務質量無法保證。

表 工作人員數量表

1.3.3 保障條件（7個一級指標，基本分為300分，加分為150分）

（1）年財政撥款總額。圖書館發展所需要的人、財、物等要素和一個地方的經濟發展水平及領導意志密切相關。由圖4可知，12所圖書館只有4所達標。其中，陳倉區圖書館是2017年才建成開放的新館，一次性開館資金撥付較好；太白縣的撥款表面看達到了評估標準的要求，但必須指出的是，該館為2016年新建館舍，建設經費158.17萬元中還包含了文化館、博物館的建設經費。鳳翔縣和鳳縣因有酒廠和羌文化旅游，經濟情況相對其他縣較好，因此，這兩個縣的經費基本達標。總的來說，寶雞市參評館的財政撥款狀況反映了整個西部地區經濟欠發達、圖書館觀念意識淡薄的普遍問題。

圖4 年財政撥款總額（萬元）

（2）年人均新增文獻入藏量。年人均新增文獻入藏量是一個動態指標，不含本級以下轄區館藏量，含本級總分館中用本級經費購入的館藏。在稽核數據時，轄區常住人口數量以本轄區統計年鑒數據為準（見圖5）。由圖5可知，入藏量最高的是鳳縣圖書館，其年人均新增文獻入藏量0.22冊，最低的為陳倉區圖書館0.008冊。參評館全部達標，說明購書經費的專款專用落實到位。

圖5 年人均新增文獻入藏量（冊/件）

（3）建筑面積。本指標數據所指的館舍總面積不包含職工宿舍及臨時建筑和流動服務點面積（見圖6）。由圖5可知，寶雞市參評的12所圖書館中，館舍建成的年代跨度達到了37年（1979-2016年）。但是，由于地方財政原因，即使第五次評估以后新建的館舍也只有1所圖書館達到了本次評估標準中縣（區）級二級館3,500平米的要求。

2 評估中凸顯的工作亮點和存在的不足

2.1 工作亮點

（1）辦館理念不斷提升，服務措施創新迭出。各館能立足基礎業務，全面落實免費開放政策，擴大服務范圍，配合全民閱讀活動、世界讀書日活動等開展形式多樣、內容豐富的讀者活動。［5］如，鳳翔縣圖書館的“春節讀書月”“科學在身邊”；扶風縣圖書館的“端午口才培訓”“周原風書法培訓”等系列活動。閱讀推廣活動廣泛開展，營造了全民閱讀、終身學習的良好氛圍，吸引了大批讀者走進圖書館、利用圖書館。此外，通過智能移動設備開展活動已成為常態。

圖6 館舍建筑面價（平方米）

（2）內部管理水平不斷提高，制度機制日益完善。各館能從制度建設入手，努力強化業務管理，大多數圖書館都實行了定崗定員責任制，與職工簽訂崗位責任書，實行工作考評機制，做到了績效與待遇掛鉤。依據國家、行業標準，結合自身情況制定各項業務規范，確保基礎業務工作的規范、統一，極大地提高了工作效率和讀者滿意度。［6］

（3）優化館藏建設，形成特色文獻資源服務。館藏建設制度完備、館藏結構合理，對各類文獻資源的采集依據、工作要求及各類文獻資源結構占比有明確規定，并能嚴格按照政策與規劃執行。加大對數字資源的共享力度，通過使用聯盟館的文獻資源，參與文化信息資源共享工程和數字圖書館推廣工程，為讀者提供了開放式文獻保障服務。各館在梳理特色館藏的基礎上確定主題，建設地方歷史、文化特色數據庫，弘揚優秀傳統文化。積極開展地方文獻的收集整理工作，設立本土作家作品專架，打造地方特色數據庫，形成獨一無二的特色文獻體系。［7］

2.2 存在的不足

（1）政府財政投入嚴重不足。客觀來說，當地政府近年來對圖書館的財政保障較往年有大幅增長，免費開放配套經費基本正常到位，部分縣（區）在當地財政收入負增長的情況下，對圖書館的投入不減反增，這是值得肯定和贊賞的。但西部地區整體欠發達的經濟狀況無法保證所有當地政府能夠達到陜西省委、省政府《關于進一步深化現代公共文化服務體系建設的實施意見》和“創文”標準提出的按照轄區人口人均1元或1.2元的年文獻購置費的要求。由此，導致縣（區）級圖書館年圖書購置費、財政撥款年增長率、年人均新增文獻入藏量等項目基本都處于評估指標的中下游水平。［8］財政投入不足還影響到文獻資源建設、人員培訓、服務方式和手段的提升等諸多方面，這也是西部地區縣（區）級公共圖書館發展緩慢的主要因素。

（2）館舍面積嚴重不足，服務空間亟待改善。隨著政府對公共文化服務體系建設的重視，此次評估的場館條件較第五次評估有了很大改善，陳倉、太白、千陽三縣（區）圖書館新館建成，岐山、眉縣、麟游三縣新館建設也即將啟動。但是，有些立項已久卻遲遲不能開工，有些沒有獨立館舍，而有些是改造的舊影院或舊市場，無法滿足圖書館的功能需求。［9］由圖6可知，第五次評估定級為二級館的金臺區圖書館，就是因為建筑面積（1,500平方米）不達標（地級市下轄區需達到3,500平方米），第六次評估定級下調為三級館。而陳倉區圖書館恰恰就是因為新館建筑面積剛剛達標（3,500平方米），由此上升為二級館。即使各館的館舍面積不成為評估定級的標準，也與當地的服務人群存在著非常大的需求出入。同時，各館的辦館條件很差，參評館中“設施”項大多只達到最低要求，許多館在閱覽坐席項得了0分。

（3）服務方式落后。大多數館的服務方式還停留在傳統的服務階段，新媒體服務基本空白，12所縣（區）圖書館均無館藏統一揭示平臺，也沒有24小時自助借還設備，不具備館內圖書流通動態分析能力。［10］

（4）編制普遍不足，人員結構不合理，深層次服務難以開展。各館人員編制未達到《公共圖書館服務規范》中要求的“每服務人口10,000-25,000人應配備一名工作人員”。［11］參評館中，扶風縣圖書館在編6人要服務42萬余人；鳳翔縣圖書館7個人要服務48萬余人。同時，專業技術人員嚴重缺乏，館員年齡結構普遍較大，計算機、圖書館學專業人員稀缺，專業技術職稱占比太低，只有兩個館達到60%以上，其余都在20%以下。館員知識結構斷層，難以適應現代圖書館的需求，對圖書館運行信息化管理系統、應用新技術、開展新媒體服務、規范檔案材料等帶來嚴重阻礙，影響了各館業務建設的均衡發展。［12］

3 西部地區縣（區）級公共圖書館發展轉型的基本策略

3.1 用好政策法律，拓寬發展空間

《中華人民共和國公共文化服務保障法》（以下簡稱《公共文化服務保障法》）、《中華人民共和國公共圖書館法》（以下簡稱《公共圖書館法》）相繼施行，使公共圖書館事業的社會地位上升到了一個全新的高度，公共圖書館迎來了事業發展的最好機遇。

（1）大力貫徹落實“兩法”精神。從內容上來講，這兩部法律互為補充，發展公共圖書館事業，是完善公共文化服務體系的重要內容，可以促進全民閱讀，更好地滿足群眾精神文化需求，提高全社會科學文化素質，助力新型國家和學習型社會建設，傳承和弘揚包括中華傳統優秀文化在內的人類文明成果。［13］西部地區的縣（區）級公共圖書館要抓住這一大好形勢，讓《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》的精神深入人心，成為圖書館事業發展的保障。

（2）以兩部法律精神為依據，尋求地方政府支持。《公共文化服務保障法》第四條規定，“縣級以上人民政府應當將公共文化服務納入本級國民經濟和社會發展規劃，按照公益性、基本性、均等性、便利性的要求，加強公共文化設施建設，完善公共文化服務體系，提高公共文化服務效能”。［14］《公共圖書館法》第四條規定，“縣級以上人民政府應當將公共圖書館事業納入本級國民經濟和社會發展規劃，將公共圖書館建設納入城鄉規劃和土地利用總體規劃，加大對政府設立的公共圖書館的投入，將所需經費列入本級政府預算，并及時、足額撥付”。［15］這兩條規定，非常清楚地明確了公共圖書館的創辦主體是縣級以上各級人民政府，明確了建設和發展公共圖書館事業是地方政府的責任和義務。參照其他條文，法律規定公共圖書館發展需要的土地、各項資金、人員配備等，都要由當地人民政府根據實際情況予以解決。但是，法律規定和遵照執行并不會順利對等，當地政府所面臨的各種發展需求，很容易使得“全額吃皇糧”的公共圖書館被邊緣化。因此，作為西部地區的縣（區）級公共館的工作人員，更應該以積極的姿態，從法律層面向地方政府尋求支持。［16］

（3）以開放姿態辦館，內引外聯壯大事業基礎。公共圖書館的發展從來都離不開社會各界的支持，我國公共圖書館在發展之初，社會賢達和機構實施的館舍捐贈、文獻捐贈、經費捐贈都曾為公共圖書館的發展注入了動力。本次評估將“2.15.3圖書館獲得社會捐贈”作為指標列入評估標準就是對這一傳統的提倡和延續。《公共圖書館法》第六條規定，“國家鼓勵公民、法人和其他組織依法向公共圖書館捐贈，境外自然人、法人和其他組織可以依照有關法律、行政法規的規定，通過捐贈方式參與境內公共圖書館建設”；第四十五條規定，“國家采取政府購買服務等措施”購買社會服務項目為讀者服務。［15］我們要積極地理解這些法律條文，以開放的姿態，宣傳、鼓勵、接收社會各界對公共圖書館發展的幫助，借助社會力量，將公共圖書館事業發展的更好。對于捐贈者的回饋，可以參照兩部法律的有關條文進行，也可以在法律框架內，達成雙贏的模式，互利互惠。［17］

3.2 以評估標準為依據，建立完善的內部管理制度體系

對于大多數西部地區的縣（區）級公共圖書館而言，受多方面因素影響，制度建設的理念陳舊，缺乏前瞻性和包容性。第六次全國縣級以上公共圖書館評估指標體系是一部完備的內部管理制度建設指南，如果能夠根據各館的實際情況抓住核心，突出特色，完全可以在此基礎上建立一套適合本館的管理制度，可以為今后圖書館事業的發展提供既科學規范又極具可操作性的制度保障。［18］

3.3 以地方特色文獻建設為抓手，構建獨一無二的館藏文獻體系

文獻建設以當地人文風情、產業方向為主導，提升地方文化自信，服務自主創業的國家戰略。①地方文獻入藏方面。采用購買、交換、復制、捐贈等方式，全面收集各個歷史時期各種載體形式的地方出版物、地方著述；積極收集本地當代有關的一切形式的文獻資料和當代著述、影像資料、數字資源等。②非遺館藏特色。整理加工已經或者可能列入國家非遺的項目、地方特色物產、資源、人物、風俗等資料，形成自有數據庫或者資料體系，并通過一定的渠道對外宣傳發布，擴大地方影響力。③地方文獻研究。積極開展地方文獻的開發研究工作，服務當地經濟建設、旅游開發、產業發展和自主創業需求，凸顯公共圖書館的文獻服務功能。用文獻造福一方百姓。

3.4 以特色服務凸顯圖書館的重要性，占領文化服務主陣地

公共圖書館作為公共文化服務的主要形式，具有其他公共文化服務形式無可替代的重要性。在文獻積累的基礎上進行的開發和利用，形成了其文化特質的可持續性和可傳承性，同時，又彰顯了其無可替代的功用性。①以服務“兩會”為契機，擴大公共圖書館的影響，為自己的發展壯大鋪路搭橋。實踐證明，這是一條行之有效、事半功倍的途徑。②為特殊群體服務。在有條件的社區、村鎮、學校、養老及收容機構設立分館或者流動服務點，彰顯公共圖書館服務的公平性、均等性。③有針對性地開展講座、培訓、展覽及交流活動，整體、全面提升當地群眾的文化素養，把公共圖書館真正辦成沒有圍墻的終身大學。④服務留守兒童、留守老人等弱勢群體，用先進、科學的文化知識，淘汰低俗、愚昧的文化傳統。創新服務方式，開拓性地搭建留守人員與外出務工人員之間的情感溝通渠道，讓親情的光芒照亮每個人的人生之路。

3.5 人才培養是保證事業發展壯大的根本

在《公共圖書館法》的政策框架內，從根本上解決人員諸如編制、待遇、培訓、考核、任用等問題。人才培養是重中之重，除了崗位培訓，可以考慮和上級館或者聯盟館建立人員交流培養機制、聘請專家學者到館講課、派送成長愿望強烈的員工到專業院校待崗進修等。同時，解決人員不足，既可以招募志愿者，也可以在返鄉的老教師、退休公職人員、回鄉創業的年輕人中進行挑選，聘用他們為臨時工作人員，讓他們把開放的觀念和專業技能運用到圖書館的工作中去，為圖書館工作注入新鮮的活力。