中國能源對外援助：現狀、挑戰與制度因應

曹俊金　肖國興

摘要：發展中國家的能源開發利用受到本國能源資源稟賦、基礎設施狀況、能源資本及能源技術人才等因素限制。能源對外援助向來是我國對外援助工作的重要領域，也是我國能源國際合作的重要內容。我國通過成套項目、物資援助、技術援助、人力資源開發合作以及緊急人道主義援助五種方式開展援助工作，有效提升了受援國的能力建設，也為全球能源低碳轉型發展作出重要貢獻。我國能源援外工作也面臨諸多挑戰，如國際社會對我國能源援助存在誤解、能源援外職能協調問題突出、援外實施主體履約風險居高及能源援外項目實際效果參差不齊等。為有效應對這些挑戰，在戰略規劃層面，中國應盡快制定能源援外戰略規劃，以能源綜合規劃和專項規劃為載體，闡明能源對外援助政策理念，明確能源對外援助的基本方向。在體制改革層面，應深化體制改革整合能源援外職能，增強能源對外援助的實施能力，統一能源對外援助管理口徑和標準，提升職能協調優化部際協作效果。在法律制度層面，應推動法制進展規范能源援外實施管理，包括通過援外立法明確援外部門職權，創制對外援助決策、管理、監督、評價的基礎性規則，利用部際協調細化能源援外決策、管理、監督、評價各環節制度體系。在實施主體層面，拓寬社會力量參與能源援外渠道，鼓勵社會力量參與能源援外工作，提升能源援外實施主體的各項專業能力。

關鍵詞：能源對外援助;對外援助;能源合作;發展合作

中圖分類號：D922.67 文獻標識碼：A 文章編號1002-2104（2019）12-0036-09 DOI：10.12062/cpre.20190809

能源對外援助向來是我國對外援助工作的重要領域，也是我國能源國際合作的重要內容。隨著中國國際經濟地位的轉變及“一帶一路”倡議的推進，我國進一步加大了能源對外援助的資金和力度，能源援外工作取得很大成就，同時也面臨不少挑戰。本文立足于援外工作的現實需求及能源援外項目的實際情況，從理論與現實出發深度分析能源對外援助存在的困境及根本原因，并以此為基礎探求相應的制度解決方案，以期為我國能源對外援助工作的順利推進產生一定裨益。

1 我國能源對外援助的現實意義

能源作為工業發展進程的必要要素已經成為世界性共識，如果說生產、投資與貿易是實現經濟增長的重要引擎，那么能源供給則為生產、投資與貿易的發生提供了可能。然而，目前許多發展中國家在能源的獲取、供給和利用方面存在嚴峻挑戰：以非洲為例，能源部門是其最大的基礎設施缺口所在，相比于其他發展中國家有70%～90%的人能夠獲取電力，非洲只有30%的人口能夠獲取到電力，撒哈拉以南非洲地區48個國家（約8億人）的發電總量大致相當于西班牙一個國家（約450萬人）的電力總量[1]。根據聯合國的數據，能源的清潔、普遍供給也遠未實現，目前全球約有30億人缺少廚用清潔燃料，近10億人無法使用電力。“一帶一路”沿線多數發展中國家在能源轉化和利用方面也存在不同程度的挑戰，既影響其國內生活與生產水平，也影響到國際經濟合作進程。

發展中國家能源發展受到本國能源資源稟賦、基礎設施狀況、能源資本及能源專業技術人才等因素的限制，因而能源國際合作特別是能源援助成為發展中國家應對能源需求、解決能源基礎設施問題的一種重要思路。如尼泊爾財政部曾應國內要求請求中國向其提供6.33億美元優惠貸款以在其境內建設Upper Arun水電站;巴基斯坦認為廉價能源是工業發展進程的必備要素之一，其自身豐富的自然資源的開發需要必要的資金和技術支持，這需要通過外國的能源援助予以實現[2]。

我國向來秉著互利合作的國際主義精神開展對外援助工作，對于其他發展中國家提出的能源援助需求提供力所能及的幫助。開展能源對外援助工作具有極為重要的現實意義：一方面，通過外部能源援助，可以幫助受援國消除其能源基礎設施限制，獲取廉價、清潔的能源，改善其生產、貿易與投資條件，優化工商業環境，為策動發展中國家的經濟增長提供基礎要素，有效推進2030年可持續發展議程。另一方面，能源援外工作增進我國與受援國之間的設施聯通、貿易暢通、民心相通，進一步提升我國與受援國之間的合作與交流，為后續經濟文化合作、實現共同發展提供物質保障。可以說，我國的能源對外援助工作復合了援外發展維度與能源合作維度，既有重要的發展意義，也具有不可或缺的合作意義，是幫助受援國人民實現能源消費權利、推進人類生活生產可持續發展的重要舉措。

2我國開展能源對外援助的基本現狀

2.1我國能源對外援助的基本歷程

我國開展能源對外援助工作的歷史較長，大體可以分為三個歷史階段。

第一個階段是新中國成立后到改革開放前的階段。這一時期不少發展中國家剛剛從反侵略、反殖民統治戰爭中取得勝利，國內能源設施與能源產品相對短缺，我國能源援助對于受援國國民基本生活需求滿足與生產條件迅速恢復起到了重要作用。例如，我國在抗美援朝戰爭結束后，向朝鮮人民提供了糧食、棉花、煤炭等物資援助，抗法援越戰爭結束后向越南派遣了電廠、水利工程、火柴廠等19個領域的技術專家[3]。我國還應不少受援國要求，為其修建大量電廠電站，派遣能源技術專家，接受眾多的實習生來華學習專業技術為受援國培養能源專業人才。

第二階段是改革開放后到上世紀末期這一時期。由于前一階段對外援助支出較大，給國家造成了沉重的經濟負擔，加之部分受援國索要無度、忘恩負義的行為對我國國民感情造成巨大傷害，導致20世紀70年代后期開始我國對外援助政策有所調整，對外援助的總體力度有所回落。盡管能源對外援助仍然是援外工作的重要領域，但這一時期我國能源對外援助項目數量也有所減少，直到我國經濟逐漸恢復以后能源援助才隨著援外總體力度的擴大而出現較為穩定的增長。

第三階段是21世紀至今這一階段。援助能力提升的事實與能源國際經濟合作的現實要求我國在能源對外援助領域有所作為，在新世紀以來能源對外援助領域的投入迅速增長，能源設施援助成為基礎設施援助中最為重要的開支。此后，“走出去”戰略、“一帶一路”倡議的持續推進為能源對外援助注入新的資源和理念，能源對外援助力度持續擴大。我國的對外援助工作特別是能源設施援助以及其他經濟基礎設施受到國際社會普遍關注，不少能源對外援助項目成為援外領域的標志性項目。

2.2 我國能源對外援助的基本形式

國務院新聞辦2011年發布《中國的對外援助》白皮書，列舉了成套項目、一般物資、技術合作、人力資源開發合作、援外醫療隊、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務減免八種援外實施方式。能源援外領域主要通過能源對外援助成套項目、能源對外援助物資項目、能源技術援助項目、能源人力資源開發以及能源緊急人道主義援助等五種方式開展援助工作。

能源對外援助成套項目是利用援外資金，通過組織或實施能源項目的全部或部分環節，向受援國提供生產、生活所需的能源設備、設施和配套技術服務的項目，如援中非博阿利3號水電站項目、援埃塞俄比亞阿巴-薩姆爾水電站項目、哈薩克斯坦奇利克5MW風電場及阿拉套1MW太陽能光伏發電示范電站項目、中石油蘇丹項目、老撾115KV輸變電線路擴建與綜合改造項目、塞拉利昂夏洛特和馬卡里水電站項目等均屬于能源對外援助成套項目。

能源對外援助物資項目是利用援外資金向受援國提供能源物資、產品或設備，并承擔必要配套技術服務的援助項目，如援馬爾代夫LED燈項目、援烏干達LED燈項目、援多米尼克LED太陽能路燈項目以及為約旦、贊比亞、盧旺達等國政府提供的家用太陽能光伏電源系統項目等均屬于能源對外援助物資項目。

能源技術援助項目是在援外資金項目下綜合選派能源專家、技術人員等幫助受援國解決能源技術難題的援助項目，如中巴生物質能源技術研發與示范聯合中心、中津MASASA太陽能熱利用示范工程、中國-摩爾多瓦沼氣示范援助項目、援貝寧職業技術學校及太陽能示范項目等屬于這一類能源援助項目。

能源人力資源開發合作項目是為受援國能源管理人員、技術人員等提供各類學歷或非學歷教育、進行能源技術交流或培訓的援助項目，如2015年盧旺達小水電技術海外培訓班、2015年埃塞俄比亞清潔能源開發利用培訓班、2018年老撾沼氣推廣技術海外培訓班等屬于這類能源援助項目。

能源緊急人道主義援助是在有關國家和地區遭受各種嚴重自然災害或人道主義災難的情況下，我國主動或應受災國要求提供能源物資以幫助其應對災害的援助項目，如2014年斯里蘭卡遭受洪災時我國向其援助柴油發電機及大型發電機組等能源物資、2015年緬甸部分地區發生洪澇災害時我國援助電力物資、2015年尼泊爾地震時我國援助發電機組等能源物資以及2018年印尼海嘯時我國援助發電機組等能源物資均屬于這類能源援助形式。

2.3我國能源對外援助的主要成就

2.3.1能源對外援助分布廣泛、類型多樣

我國能源對外援助地理分布均勻，覆蓋范圍廣泛，自新中國成立至今，能源對外援助項目遍及亞洲、非洲、拉丁美洲、大洋洲和東歐等地區的許多發展中國家，不同程度滿足受援國的能源需求。我國提供能源援助的類型多樣，包含煤炭、油氣、再生能源等一次能源援助及電力、熱力等二次能源援助。同時，由于能源產業可以分為能源開發、能源加工轉換、能源儲運、能源供應以及能源利用等環節，這些環節在設備、技術方面存在高度分離，但產業現實上又存在高度鏈接，任何環節的缺失都會限制能源獲取和使用。因而，在實施能源對外援助時，通盤考慮受援國在能源產業環節方面存在的現實障礙，對生產環節受限的國家提供能源勘探開發方面的援助，對其他環節受限的國家分別提供能源加工轉換、儲運及終端使用方面的援助，基本涵蓋能源各個產業環節的援助。

2.3.2 因地制宜開展能源對外援助，提升受援國能力建設水平

需求導向與資源現實是我國為受援國提供能源對外援助的基本依據。我國根據受援國的國情和援助需求，因地制宜地為不同受援國提供不同能源類型的援助。對于塔吉克斯坦、東帝汶、安哥拉、蘇丹等油氣資源富足但并不具有充分開采能力的國家，油氣勘探、開發方面的援助成為能源對外援助的重點;對于尼泊爾、巴基斯坦、柬埔寨、老撾等水資源豐富但境內電力資源匱乏的國家，通過幫助興建水電站滿足其區域電力需求;對于埃塞俄比亞、尼日利亞、坦桑尼亞等太陽能資源較為豐富的國家，近年來通過光伏援助項目幫助其電力開發;對于孟加拉、圭亞那、古巴、摩洛哥、多哥等廣大發展中國家農村地區生活用能問題，幫助修建沼氣池并舉辦沼氣培訓班，使其充分掌握沼氣供能相關技術。考慮到經濟基礎設施是非洲發展的薄弱環節，電力和交通運輸部門成為中國在非洲進行基礎設施資金援助的最為主要的兩個部門，且電力部門是接受援助資金比例最高的部門（約占33.4%）[4]。我國的能源援助幫助受援國不斷改善生活水平、提升生產建設能力，如援建的加納布維水電站具備水力發電、農業灌溉、漁業發展和觀光旅游等多重功能，建成后不僅直接促進加納經濟社會發展，而且惠及西部非洲更廣闊的地區;我國援塞內加爾達喀爾市輸變電和配電網項目覆蓋15萬居民，有效解決了該市電網設備老化、經常性大面積停電的問題[5]。

2.3.3注重清潔能源援助力度，促進全球能源低碳轉型

能源低碳轉型發展是能源開發利用的必然趨勢，也是國際社會應對全球氣候變化的基本思路，清潔能源項目在中國能源對外援助項目的重要性日益受到重視。僅2010—2012三年中，我國為58個發展中國家援建了太陽能路燈、太陽能發電等可再生能源利用項目64個，為120多個發展中國家舉辦了150期環境保護和應對氣候變化培訓班，培訓官員和技術人員4 000多名[5]。2015年，我國在確認自身減排目標的基礎上，宣布出資200億元人民幣設立“中國氣候變化南南合作基金”，用于支持清潔能源領域的對外援助工作，包括增強其使用綠色氣候基金資助的能力[6]。此外，我國還宣布于2016年起在發展中國家開展10個低碳示范區、100個減緩和適應氣候變化項目及1 000個應對氣候變化培訓名額的合作項目，幫助其他發展中國家推進能源低碳轉型，推動以清潔和綠色方式滿足全球電力需求[7]。2018年中非合作論壇上，我國再次表達與非洲加強能源合作的決心，并特別強調對非洲綠色發展的援助項目支持。這些舉措都體現我國通過能源援助幫助其他發展中國家應對氣候變化挑戰的努力，彰顯我國在應對全球危機時的大國形象與責任擔當。

3我國能源對外援助的現時挑戰

3.1國際社會對我國能源對外援助誤解重重

長期以來，以發達國家為代表的西方國際社會對我國能源援外工作存在較大誤解，這種由中國援助透明度與西方世界偏見共同引致的誤解主要體現為兩個方面：一方面是對我國能源對外援助的動因存在誤解，認為中國開展能源援助的首要目的在于通過援助尋求能源資源來確保國內能源供給安全。特別是認為中國在21世紀以來經濟的持續增長需要充足的能源資源供應，因而中國的許多援助主要用于幫助受援國開發國內資源[8]， 通過能源基礎設施建設將能源出口到中國，而非基于受援國的發展。另一方面，目前世界上對于援助存在不同認識，經濟合作與發展組織（OECD）對于官方發展援助作了較為權威的界定，依其規定以“軟貸款”（soft loans）方式提供援助時贈予成分超過25%的貸款才能被認為是政府間發展援助[9]。我國在部分能源對外援助項目（特別是大型能源設施援助項目）中往往通過“優惠貸款”或者“優惠貸款+商業貸款”的方式為受援國籌措項目資金，盡管在不少援助項目中貸款的贈與成分往往超過25%甚至更多，但也有部分項目的贈予成分可能并沒有達到前述標準。因而盡管中國政府補貼了貸款的一部分利息，但在援助優惠度未達到前述標準的項目中被認為并不足以使這類貸款成為“援助”，而是屬于普通的能源商業合作[10]。對于這些夾雜著偏見與曲解的批評，如果我國無法及時、有效地進行回應，長此以往將會影響到受援國對于我國能源對外援助的信任與支持，不利于能源對外援助的深入開展。

3.2能源對外援助職能協調問題突出

隨著2018年新一輪國務院機構改革方案落地，我國理論上已經形成以國家國際發展合作署研究決策、各職能部門分工實施的援外決策管理體制。然而，由于能源對外援助屬于能源與援外工作的交叉領域，且能源與援外兩個領域本身的機制問題并未理順，致使目前能源對外援助領域工作呈現多頭管理、無章可依的局面。

3.2.1能源援外項目決策政出多門

按照我國長期以來形成的援外決策模式，能源對外援助主要由援外主管部門負責決策，其他職能部門在各自范圍內分別決定相關能源援外項目。隨著“一帶一路”倡議和國際產能合作的推進，形成了國家發改委牽頭，商務部、外交部、財政部、國家開發銀行、進出口銀行共同參與的國際產能合作管理體系，國家發改委利用財政援助資金與政策性金融相融合的方式推進公共基礎設施和能源基礎設施項目[11]， 成為能源對外援助工作的重要決策部門。科學技術部、農業農村部、自然資源部、生態環境部、國家能源局等部門則仍然根據現實需求在各自職權范圍內對部分能源相關對外援助項目作出決策。能源對外援助決策職能高度分散的現實情況嚴重限制援外戰略規劃的有效輸出，也導致能源援助針對性不強、能源援助政策和口徑難以協調等問題。

3.2.2 能源援外項目實施管理各成體系

從目前的能源援外項目實施來看，我國尚未成立專門的對外援助項目實施機構，大部分能源對外援助項目通過商務部直屬事業單位（國際經濟合作事務局、中國國際經濟技術交流中心、商務部培訓中心）負責組織實施，也有相當部分項目由各部委決策之后分別組織實施。商務部直屬事業單位主要通過政府采購程序確定具有援外資質的企業承擔能源對外援助項目，其他部委發布的能源援外項目的實施主體更為多樣化，包含具有援外資質的實施企業以外的企業、高等院校、研究機構等。能源對外援助項目實施工作部門分化致使實施職能“碎片化”，也必然導致援外實施規則存在交叉和沖突，限制實施規范效力發揮。

3.2.3能源援外項目監督評價缺乏統一制度安排

商務部負責實施的對外援助項目已經形成初步的監督及評價機制，但此類機制并不適用于其他部委負責決策并實施的能源援外項目。本輪援外體制改革將商務部對援外項目的監督與評價職能劃歸國家國際發展合作署之后，對外援助的監督評價工作與實施管理徹底分離。盡管國際發展合作署對于援外項目的監督與評價職能通過全國人大予以確認，但該職能能否沖破部際藩籬、構建完善的監督與評價機制以有效發揮其監督、評價職能是國際發展合作署面臨的重大難題。

可以說，我國能源主要職能部門及援外主要職能部門對于能源對外援助項目都存在不同程度的決策、實施職能，但目前各個職能部門之間的決策、實施與管理職能配置缺乏相應的法律制度界限，也缺乏相關的高級別決策、實施、監督、評價規范和行之有效的部門協調，致使各職能部委在能源對外援助事項上存在戰略規劃缺位、職權分化交錯、實施管理無據、實施效果堪憂等問題。

3.3 能源援外實施主體履約風險居高不下

能源對外援助職能部門通過政府采購程序確定能源對外援助項目實施主體，并根據相關政府間協議與援外項目實施主體簽訂內部實施合同，將其對受援國政府的援助義務通過合同約定轉移給援外實施主體。然而，由于受援國政治、經濟、法律、文化等與我國截然不同，能源對外援助項目的開展往往又涉及不同規模的施工項目，因而在項目實施過程中往往遭遇較大的履約風險。

3.3.1項目成本風險控制難度大

通過政府采購程序確定能源對外援助項目后其實施金額一般不再變動，但由于受援國當地經濟發展水平的限制，要求能源援外實施主體對工程材料、設備等的采購數量與運輸成本須有較為精確的把握，否則可能導致工程材料與設備采購成本、運輸成本超出項目預算。此外，項目實施過程中的意外情況與變量如設計標準差異、當地地質因素、企業管理因素以及物價上漲等，都可能導致能源對外援助項目實施主體的工程成本、人員成本及差旅成本等各類成本上升。不少大中型能源援外項目的工期一般較長，期間出現意外事件與變化難以避免，對援外實施主體提出較高的項目成本控制要求，否則可能產生項目經營損失。

3.3.2項目工期風險控制難度大

能源對外援助項目的工期一般按照政府間協議商定，但項目實施過程中由于存在大量主客觀因素制約，例如受援國的交通基礎設施落后、當地供水供電能力受限、政府行政審批效率低下、氣候環境原因不宜施工（如雨季時間較長）等均可能對施工條件和工期產生很大影響，對能源援外實施主體按期完工提出很大挑戰。如不能有效克服挑戰則需要通過協商變更包括政府間協議在內的各類協議，或者由援外實施主體承擔違約責任風險。

3.3.3項目安全風險控制難度大

項目安全包含工程質量安全與援外工作人員人身、財產安全保障。能源項目本身的高風險性、援外實施工作人員的施工安全意識及受援國當地的客觀條件（如受援國政局、治安、氣候、環境、醫療水平等）因素決定能源援外項目實施存在較高的安全風險;加之中方工作人員與受援國當地可能因溝通交流引發的矛盾等，致使能源對外援助項目的安全風險進一步提高，既給援外實施主體增加了項目推進的外交壓力，也提升了其項目實施的額外成本。

面對能源對外援助項目實施過程中的諸多風險，既需通過完善能源對外援助制度規則、加強能源援外實施管理力量規范能源援外項目的實施過程并進行有效協調，同時也應通過進一步加強能源援外項目的前期調研、提升能源實施主體的專業技能、增強交流溝通能力等予以應對。

3.4能源對外援助實際效果參差不齊

雖然我國目前已經初步建立對外援助項目評估機制，但接受評估的項目數量占比極少，絕大部分項目的實施效果并未有效掌握，因而我國能源援外項目的實際影響與效果并不存在科學、系統的評估反饋結果。客觀上講，我國的能源對外援助項目實際效果總體值得肯定，但項目實施效果可能因項目類型、受益主體立場差異而存在項目評價上的兩極分化，因而應正視一些爭議項目中的負面評價，并從中吸取教訓加以改進。

3.4.1能源援外項目存在負面影響

能源援外項目的負面影響主要涉及對于受援國當地環境造成的負面影響及居民生產生活造成的負面影響。能源援助項目對于環境的影響是目前國際社會和受援國當地較為關注的問題，尤其是在大型能源項目實施過程中，無論是援助為主的能源項目還是投資為主的能源項目，都有可能對當地的環境產生一定負面影響。在現實的能源對外援助項目開展過程中，由于當地環保法律法規不完善、政府機構設置忽視環保因素、NGO自主化傾向嚴重等受援國因素和援外實施主體在環保問題方面的簡單處理等多方因素相互交織之下[12]，可能形成一定的輿論反彈與抗議，對能源援助項目實際效果產生反作用。能源援外項目對當地居民生產生活造成的負面影響也應當引起足夠重視，例如在能源設施建設過程中，當地居民會因援建項目而進行整體遷移，可能流離失所、無家可歸，而在涉及土地補償、移民安置等與當地居民切身利益相關的事項上，我國的援外實施主體也往往通過合同將這些事項簡單地交由受援國政府處理來降低企業的實施成本。但有些發展中國家與中國不同，外國企業與政府的關系越近，民眾可能反彈的越厲害[13]，盡管受到能源援助項目影響的居民范圍有限，但經過受援國NGO及部分西方媒體的過度渲染，難免影響我國對外援助項目的口碑。在這種情勢下，一方面可以通過制定能源對外援助政策規劃、因地制宜地推進能源援助項目，區分能源對外援助項目與商業項目的范圍保證我國能源對外援助項目的口碑和效果，另一方面則可以通過加強與受援國NGO及當地居民的溝通和交流，化解當地居民對我國能源援外項目存在的誤解。

3.4.2 能源援外項目建設過程對當地經濟輻射有限

考慮到受援國當地勞動力市場和經濟發展水平較為落后，為了保證項目得以順利開展并交接，能源援外項目實施主體往往在國內統一采購項目材料并派遣國內勞動力進入受援國開展援建工作，但這種做法可能引起受援國當地的誤解。例如中國在斐濟的Nadarivatu 水電站項目中，斐濟人對于中國援助水電站項目既感激又不解，其不解之處在于援助項目的所有勞動力和物品供給均來源于中國——顧問是中國的，勞動力是中國的，火車也是中國的，甚至是最后的手推車也是如此，認為這無法有效帶動當地的經濟發展[14]。勞動力和施工材料的當地采購問題實際上也是困擾援外實施主體的重大難題。施工材料、設備以及勞動力的國內采購實際上提高了援外實施主體的采購成本、運輸成本和用工成本，但在當地勞動力不可控、對當地施工材料和設備采購情況掌握不充分的前提下，為保證能源援外項目的順利推進，大部分援外實施主體只能通盤從國內進行采購。這種矛盾實際上既暴露出我國的援外實施主體在能源援外項目的前期調研和專業性方面的短板，也進一步表明我國援外實施主體及工作人員與受援國當地居民溝通缺乏的基本現實。

3.4.3 能源援外項目的現實效果存在爭議

按照我國的能源對外援助項目決策程序，項目需求往往由受援國政府向我國駐外使館或者相關職能部委提出。能源對外援助項目建成后，也交由受援國政府統籌安排使用，受到項目開展負面影響的當地居民可能并非直接受益人，這就導致部分成功交付的項目往往收到兩極分化的評價——即來自于受援國政府層面的肯定評價與來自受援國當地民眾層面的否定評價。例如，中國在緬甸克欽邦援建了太平江水電站，但電站周圍的群眾卻不能用電，這種情況確實讓中國的對外援助效果大打折扣[15]。因而，我國在今后的能源對外援助政策和決策制定時，不僅需要考慮政府層面的需求，也應適度考慮當地居民層面的需求，避免能源對外援助完全成為“政府間援助”。

4我國能源對外援助挑戰的制度應對

4.1宣示能源對外援助政策理念，型塑能源對外援助政策規劃

中國進入非洲及其他發展中地區以尋求能源安全可能是一種被廣泛贊同的事實[16]，但中國參與發展中國家能源事務的形式多樣，能源援助是區別于能源投資、貿易合作之外的另一種能源合作形式。由于歷史和發展原因刻意低調的對外援助姿態封堵了外界對中國能源對外援助的認識渠道，西方國家對中國參與受援國能源事務的認知，往往來源于中國國有企業作為實現國家戰略的一部分，確保能源安全及中國對受援國能源事務的參與威脅西方國家在發展中國家的投資與治理努力這兩大路徑[17]。這種對立式的認知路徑致使能源援助淪為能源投資貿易活動的“附屬品”，也直接導致西方社會將中國的能源對外援助渲染為受援國能源資源交易的對價。實際上，在構建人類命運共同體進程中，中國對其他發展中國家提供力所能及的支持與幫助已成為中國大國責任的體現，能源對外援助既是今后對外援助工作、同時也是能源國際合作的重點領域，因而通過頂層制度設計對能源援外工作予以宣示能夠提升外界對中國能源援外工作的理解，有效消解西方社會對能源援外工作的誤解。然而，我國當前能源與對外援助領域的頂層制度設計并未對能源對外援助的理念宣示予以足夠重視。如《能源發展“十三五”規劃》將能源國際合作作為能源發展的重要維度，但并未提及能源對外援助、也未就能源對外援助進行理念闡釋。這種“疏忽”失去了通過國家綜合性規劃文件將我國的能源援助與其他能源國際合作進行區分的機會，也失去了消除西方國家和部分發展中國家對我國能源對外援助存在的誤解的機會。

此外，我國也缺乏與能源對外援助相對應的規劃或政策文件對能源援外工作的實施進行規劃與指引——目前對外援助領域缺乏綜合性或專項性的能源援助規劃[18]。在能源綜合發展規劃中也不存在相應的能源援助規劃，僅有少部分能源專項文件（如《“十三五”控制溫室氣體排放工作方案》《可再生能源發展“十三五”規劃》《煤炭工業發展“十三五”規劃》等）原則規定我國在這些領域向受援國提供能源對外援助的基本政策導向，大部分具有援助優勢的能源行業在能源專項規劃中并沒有對能源對外援助作出指引性規定（如《電力發展“十三五”規劃》《太陽能發展“十三五”規劃》《風能發展“十三五”規劃》等）。這種政策現狀無法對今后各專門領域能源對外援助提供政策指引，也并不利于能源對外援助資源的整合實施。

因而，我國應從能源對外援助的戰略規劃層面入手，宣示我國能源對外援助工作的實施理念，逐步整合能源對外援助的援助資源，明確能源對外援助的基本方向，對能源援助項目的開展方向進行統一規劃。具體而言：首先，我國對外援助領域的國家級規劃尚未推出，但能源發展領域的規劃制定已經較為成熟，可以考慮在今后國家能源主管部門制定綜合性能源發展規劃時，在充分征求援外主管部門意見的基礎上，強調能源對外援助對受援國的現實意義，闡明中國開展能源對外援助的發展認知與理念，明確能源對外援助與能源商業合作的重要區別，原則規定能源對外援助的總體方向。其次，以國家綜合能源規劃為基礎，研究完善能源專項規劃中的能源對外援助政策指引，細化能源專項對外援助的方向、方式與規模，為能源對外援助工作的具體開展提供政策依據。再次，隨著我國對外援助戰略、政策和援外管理體制的不斷成熟，對外援助主管部門已經開始研究制定對外援助中長期規劃，可以考慮在今后援外中長期規劃中部署能源對外援助的理念與政策方向，對能源援外工作進行專業性規劃，以更好地與我國的外交、經濟工作進行契合、對接。遠期來看，可以考慮探索出臺專門的能源對外援助政策性文件，以對能源援助領域的項目決策提供政策依據，保證能源援外項目與我國的能源援助戰略和政策無縫對接，利用能源援助項目充分滿足受援國的能源需求，同時一定程度上實現我國的能源援助利益。最后，能源對外援助政策規劃應適度調整能源援外項目開展的具體導向。近年來，我國基于產能合作方面的考慮，在中大型能源基礎援助項目中采用將能源投資與能源援助相結合的方式推進受援國能源基礎設施建設，不僅會擠占部分援助資金，也會導致以公益為目的的能源對外援助項目遭受到不必要的詬病，對我國的援外工作帶來負面影響。在今后制定能源對外援助項目政策文件時，我國應盡量將能源援助項目與能源商業項目進行合理區分，將能源領域的援助資金投向低碳、環保、民生類能源項目，使得能源援助資金能夠充分、廣泛地利用到受援國民間，發揮中國能源對外援助項目的積極影響。

4.2 深化對外援助體制改革，整合能源對外援助職能

能源援外管理體制錯綜復雜的重要原因在于當前援外管理體制改革進展緩慢。我國于2003年形成以商務部為主要援外決策實施機構、其他多個部委共同參與的聯動機制。這一管理體制是援外實踐的歷史沉淀，具有一定的內在合理性，但也存在諸多挑戰。例如，國內學者認為援外執行體制存在“分頭對外、各負其責”的協調難題[19]， 援外職能部門之間可能存在的“權力爭斗”現象也引起了國外學者的關注[20]。隨著“一帶一路”倡議的持續推進，援外工作承受巨大壓力使得對援外管理體制進行改革已變得刻不容緩，其中援外決策體制、援外實施體制、援外協調機制等議題受到了廣泛關注。然而，本輪對外援助管理體制改革僅僅將援外決策、監督、評估職能從商務部剝離出來并由新組建的國際發展合作署負責，更為復雜的援外實施職能則依然留在了各個部委，實施能力缺失致使援外決策職能受到影響。國際發展合作署沒有能夠有效收歸留存于其他各個職能部委的援外決策職能，包括原先由其他部委按照各自職能予以決策的能源援外項目也仍由各部委予以負責。可以說，對外援助管理體制改革的“淺嘗輒止”致使援外管理體制“碎片化”進一步加劇，分崩離析的援外管理體制無法形成一種強勢的權威有效聚合散落于各個部委的能源對外援助決策管理職能。

國際政治經濟地位的提升以及“一帶一路”倡議的深入推進對我國援外工作不斷提出新的要求，對外援助工作的專門管理成為不可避免的趨勢，整合國際發展合作署的援外決策管理職能必須成為今后對外援助管理體制改革的方向，能源對外援助職能的相互協調也必然需要在這一框架下才能得以實現。第一，通過強化國際發展合作署的援外權威，以便明確能源對外援助的現時導向，統一能源援外的口徑和步驟。第二，能源對外援助實施機制的分散化不僅分散了能源對外援助的實施力量，也一定程度降低了能源援助項目的實施效率和專業程度，因而在后續改革中宜將分散于各個職能部門的能源援外實施職能予以整合，組建綜合性的對外援助實施機構組織實施，增強對外援助的實施效力，充分落實援外項目決策目標。第三，能源援外工作需要援外部門與能源管理部門相互協作才能形成能源援外合力，通過部門間的協調來處理能源援外戰略與政策制定、援外項目決策以及援外項目實施管理問題成為不可或缺的環節。我國業已形成的援外協調機制較為松散，難以有效發揮援外工作的部際協同作用，應適時設立高層級的援外協調機構，將援助協調機制程序化、常態化，有利于今后能源對外援助工作得到及時有效的協調，提升能源對外援助的實際效果。

4.3 推動對外援助法制進展，規范能源對外援助實施管理

對外援助法制建設滯后是當前能源對外援助體制機制運行不暢的重要限制因素。目前我國對外援助法律制度以規章為主體形成，尚不存在相關專門立法和行政法規，對援外工作進行規制的主要法律規范是商務部的綜合性部門規章《對外援助管理辦法（試行）》、相應的對外援助實施規章及規范性文件。國家國際發展合作署組建之后，商務部制定的對外援助制度與目前的援外管理體制格格不入，仍需進一步開展制度協調和創建工作。在能源對外援助方面，目前并未檢索到國家發展改革委、國家能源局、科學技術部、農業農村部、生態環境部等能源援外相關職能部門發布規范能源援助工作的相關規章或者規范性文件。援外一般法律規則與能源援外專門規則的共同缺位直接限制我國能源援外工作的順利開展。可以說，無論是能源對外援助管理體制的型塑，還是能源援外實施規范的創制，抑或是能源對外援助項目實施風險防控，都需要依賴于高度成熟的對外援助法律制度。

因而，大力推動對外援助法制進展，既是進一步規范我國對外援助實施工作的基本需求，也是解決能源對外援助實施管理困局的重要推手。一方面，我國應當通過推進對外援助立法進程，通過對外援助基礎性法律明確對外援助部門職能，明晰援外職能部委之間的職權界限，組建高級別對外援助協調機構，創制對外援助決策、管理、監督、評價的基礎性規則，為能源對外援助工作提供體制和實施方面的基礎性法律依據。另一方面，應當拓展并細化對外援助決策、管理、監督、評價各環節的制度體系，注重對外援助決策管理和實施管理環節的部際協調與運行程序，完善對外援助項目的海外風險防范與救濟機制，加強對外援助監督、評價機制以有效促進對外援助實際效果。能源對外援助作為我國對外援助的重要組成部分，需要依賴于對外援助法律制度才能得以全面落實。當然，在全面推進援外法制建設的同時，為了能夠規范當前的能源對外援助工作，可以考慮由國家國際發展合作署、商務部、國家發展改革委、生態環境部等部門聯合制定能源對外援助政策與規章的方式，為當前能源對外援助工作制定依據。

4.4拓寬社會力量參與能源援外渠道，提升實施主體援外專業能力

我國當前能源對外援助具體實施工作主要由能源企業或相關行業的企業承擔，其中國有企業所占比重較大，這種模式能較好確保我國能源援外項目的質量，也能通過國企實現能源援外職能部門的行政意志。然而，能源對外援助實施主體往往通過地方職能部門推薦后再經過政府采購程序產生，這并非完全市場競爭的結果，而是基于行政委托的有限市場競爭，致使能源對外援助領域社會力量參與途徑較為有限，通過市場分配資源的實際效果也受到相應限制。為了充實對外援助的實施力量，發達國家鼓勵私營企業、非政府組織等共同參與對外援助工作，促進了援助國與受援國之間的民間交流，并取得了較好的援助效果。隨著我國能源、環境相關非政府組織的不斷成長與成熟，國內非政府組織的關注點逐漸從國內能源事務擴大到全球能源發展問題，這為非政府組織等社會力量參與我國的能源援外工作提供了契機。

相較于大型國有企業而言，非政府組織等民間力量參與能源對外援助具有潛在的優勢：首先，非政府組織參與能源對外援助的動因具有公益屬性，商業利潤并非其首要考慮因素，援助效果和當地發展是其關注的重點，因而非政府組織參與能源援助的積極性相對更高。其次，非政府組織具有較強的籌資能力。從DAC國家的情況來看，非政府組織的資金主要來源于自籌資金和政府資助兩個渠道，政府援助機構交由其實施的資金大約僅占其援助總額的三分之一[21]，通過非政府組織實施能源對外援助項目，可以有效發揮其籌資能力開展援助工作。再次，相較于能源援外企業而言，非政府組織從主觀上也更希望能夠深入受援國群眾當中，同受援國群眾進行交流溝通，使得受援國群眾更好地了解中國的對外援助，提高中國的國家形象[22]。客觀上，非政府組織往往由社會力量組成，不具有政府背景，且具有較強的溝通能力，易于融入受援國當地社會，因而在項目開展過程中能夠較為便利地獲得受援國當地各類社會組織的認同，便于能源對外援助工作的推進。最后，非政府組織在能源援外實際工作中，往往更關注能源援助給當地社會帶來的現實效果，通過能源援助工作開展過程中與當地受益主體的交流，對能源對外援助工作存在的過程問題及時進行改進，也利于通過及時反饋對后續政策進行修正。

當然，非政府組織也存在一定的援外劣勢，例如非政府組織往往在組織管理溝通方面具有較大的優勢，但在援建工作的具體工程設計與施工方面仍然較為欠缺;再如非政府組織往往能夠勝任“軟性”援助，但是對于大型能源設施等“硬性”援助方面并不能取代當前大型援外企業的地位。

認識到大型援外實施企業和非政府組織各自存在的優勢與劣勢，可以考慮在能源對外援助中，通過區分能源對外援助的具體類型和規模來選擇援外實施主體，即對于規模較小、以技術和培訓為主的能源對外援助項目，可以考慮由非政府組織主要承擔并實施;對于規模較大、以基礎設施援助為主的援助項目，則可以考慮采用“非政府組織+能源企業”復合援助的方式，由非政府組織進行援助項目的管理溝通，能源企業或者施工單位承擔能源援外項目的設計、施工等任務。值得指出的是，非政府組織參與能源援外項目需要相應的援外機構進行管理和協調，也需要通過制度對非政府組織的能源援外工作進行規范，目前國內對于非政府組織參與援外工作的制度供給不足，需要在今后予以加強。

此外，提升能源對外援助項目實施主體的專業能力是風險援外防范的重要路徑。我國能源對外援助實施主體在工程設計、施工方面的援建專業能力較強，但援外實施主體的專業性是一個多維概念，包含文化認知的專業性、項目技術的專業性以及援助溝通專業性等方面。能源對外援助實施主體專業能力既是項目主管部門選擇確定實施主體的重要因素，同時也是援助實施前培訓的重要方面。因而，在能源對外援助項目實施主體選擇方面，需要通過政府采購過程把控項目實施方面的專業技能，以控制能源對外援助設計、勘察、施工等各實施環節的履約風險。同時，也需要對援外實施主體加強培訓，增進援外實施主體對受援國當地風俗與文化傳統的了解、尊重與認同，提升援外實施主體與受援國政府及當地社區、公民的溝通能力，避免因文化和溝通因素引發能源援外項目安全問題與履約風險。

（編輯：劉照勝）

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AbstractEnergy development and utilization in developing countries are limited by many factors， such as domestic energy resources， infrastructure， energy capital and talents supply in energy technology. Chinas energyrelated aid has always been an important area in Chinas foreign aid and an important part of Chinas international energy cooperation. Through conducting energyrelated aid from five aspects， including complete energy projects， energy materials， technical assistance， human resources development cooperation and emergency humanitarian aid， China has effectively enhanced the construction capacity of recipient countries， and made great contributions to global energy lowcarbon transition. Chinas energyrelated aid also faces many challenges， such as the misunderstanding from international communities， the uneven coordination of foreign energy assistance functions， the high risk of aid implementation， and the unbalanced effect of energyrelated aid projects. In order to effectively meet these challenges， China should formulate a strategic plan for energyrelated aid at the strategic planning level as soon as possible， define energyrelated aid policy concept through comprehensive and special planning， and clarify the basic direction of energyrelated aid. At the organizational reform level， it is necessary to deepen foreign aid system reform and integrate energyrelated aid functions， enhance the implementation capacity of energyrelated aid， unify management standards， and improve the coordination and optimization of interdepartmental cooperation. At the legal system level， China should facilitate the progress of the legal system and improve energyrelated aid implementation management. For example， powers of different departments of foreign aid should be clarified through foreign aid legislation， basic rules for foreign aid decisionmaking， management， supervision and evaluation should be formulated， and energyrelated aid rules should be refined through interministerial coordination. At the implement subject level， participation channels should be expanded. The government can encourage social forces to participate in energyrelated aid work and enhance the professional capabilities of aid implementers.

Key wordsenergyrelated aid; foreign aid; energy cooperation; development and cooperation