上海房管機構改革與完善住房制度體系

文/吳鴻根

改革開放40年，上海房管機構歷經七次變革，明確了“一個定位、兩大體系、三個為主、四位一體” 和租購并舉的住房制度框架，為我國住房制度改革、住房保障體系建設、房地產市場有序發展積累了經驗。本文在回顧改革開放40年上海房管機構演變歷史的基礎上，研究分析上海住房制度改革、住房保障體系建設、房地產市場發展亟需解決的困難和問題，對完善住房制度體系作出理性思考。

一、上海房管機構七次變革歷史回顧

1978年9月，鄧小平關于住房問題的談話，拉開了我國住房制度改革的序幕。1978年12月18日，黨的十一屆三中全會吹響了我國改革開放的號角。按照黨的十一屆三中全會精神和鄧小平的住房制度改革理論，1979年3月，上海重啟原有房管行政建制，開始了長達40年的機構改革之路。

（一）恢復行政建制，試點住房制度改革

上海市房地產管理局組建于1952年10月1日。1966年5月16日，“文化大革命”爆發，房地局陷入癱瘓。1970年10月16日，房地局革命委員會成立。1978年12月，我國實施改革開放。1979年3月10日，上海首次調整房管機構，撤銷房地局革命委員會，恢復“文革”前的房地局行政建制。

改革開放前的上海市房地局，集住房建設、分配、管理、維修等多種職能于一身，實施“統一建設、統一分配、統一管理”的公有住房運作模式，政府每年都要投入大量人力、物力建設住房。據《上海房地產志》記載，1950年至1979年，市政府共投資15.7億元，建設住宅建筑面積2009萬平方米，幫助45.45萬戶居民家庭解決了居住難題。由于建設規模和速度遠不能適應社會發展、人口增長的需求，上海住房短缺矛盾加劇，居民家庭居住困難、大齡青年結婚無房等問題凸顯。統計顯示，1978年，上海市區人均居住面積4.5平方米，比1952年的3.4平方米只增加了1.1平方米。改革計劃經濟模式下的住房制度已迫在眉睫。1979年，上海試點住房制度改革，嘗試新的住房供應機制，引進商品住房建設模式。

1．嘗試推行商品住房供應機制。1979年，上海第一次從國家統建公房中拿出20套、建筑面積共923平方米的住房，向海外僑胞、歸國華僑及僑眷出售，這對福利住房分配體制來說是一次重大突破。1984年，僑匯商品房銷售對象擴大到港、澳、臺胞及有外匯支付能力的居民。至1985年底，全市共出售僑匯外匯房建筑面積12.94萬平方米。

2．引入商品住房建設模式。1983年3月，上海首幢以商品房開發模式建設的大齡青年結婚過渡房——“鴛鴦樓”，在普陀區甘泉新村建成，這是本市改革低租金制度的一次嘗試。至1993年，全市共建“鴛鴦樓”17幢、建筑面積5.67萬平方米，解決了2252戶大齡青年的結婚用房問題。同時，上海還試點聯建公助和合作建房，將房屋以三分之一建筑成本價出售給職工；探索住房聯建、合作建房模式，以全價或加以補貼出售給個人。截至1985年12月31日，上海全價或加以補貼出售給個人的住房建筑面積達到9.98萬平方米；全價出售給單位的住房建筑面積7.8萬平方米，出售聯建公房建筑面積3.47萬平方米，23.62萬戶居民家庭的居住困難得到解決。

探索住房制度改革，試點住房商品化，改變了住房解困長期由政府包辦的格局，為上海推行廉租住房制度、建設配套商品房提供了思路。

（二）實施房地分離，推進住房制度改革

1980年4月，鄧小平提出“出售公房、調整租金、提倡個人建房買房”的住房制度改革設想。此時的上海房地產業正由計劃經濟體制向市場經濟體制轉軌，土地使用和住房分配雙軌并存，法規不健全、運作不規范，催生上海房管機構改革。1985年7月2日，上海第二次改革房管機構，打破沿襲33年的房地合一的行政管理建制，成立房產管理局和土地管理局，實施房屋土地管理分離，以加強土地管理，推進住房制度改革。

新組建的房管局改革政府統建、統配、統管的住房制度，力推住房商品化，由國家、集體和個人籌資建設住宅，按自建自分的原則分配，企事業單位漸成住房投資主體。

1．實施住房分配“三個一點”。1984年，上海試行出售商品住宅，不論高層和多層，均以每平方米建筑面積360元的基價向職工出售，國家、單位和個人各承擔三分之一。1984年至1987年，上海以補貼價出售商品房建筑面積49.8萬平方米。1988年以后，上海又從統建公房中撥出部分住房，以成本價三分之一的優惠價格，出售給困難職工。1988年8月，市政府在黃浦區試點出售舊公房，20名職工出資購買租住的房屋。1980年至1986年，上海共解決23.62萬戶困難家庭的住房問題。1988年以后，各企事業單位自建住宅改為按優惠價向職工出售。

2．職工出資購房，探索解困新路。1987年，上海鼓勵職工出資購房，嘗試“政府補貼一點、單位資助一點、個人拿出一點” 的住房解困新路。1987年至1988年，上海為人均居住面積2平方米以下困難家庭1.52萬戶解決了居住難題，走出了住房制度改革重要一步，對上海住房保障體系建設作出有益探索。

（三）房地再次合一，加速住房制度改革

1992年，鄧小平的南巡講話，明確了社會主義市場經濟的發展目標，上海房地產業由此進入高速發展期。上海以此為契機，進一步改革房管機構。1995年2月8日，上海市房產管理局和土地管理局合并，重組市房屋土地管理局，履行對全市土地、房屋和住房制度改革的行政管理職能。同年2月27日，承擔全市住宅建設管理、協調發展職責的市住宅發展局掛牌，這是滬上房管機構改革的重大突破，有利于協調推動土地使用和住房制度改革，促進房地產二三級市場聯動，保持上海房地產發展良好勢頭。

1．加快上海住房制度改革步伐。上海在大力培養房地產市場的同時，加快上海住房制度改革步伐，逐步建立與市場經濟相適應的住房制度體系。1991年至2006年，上海銷售住房建筑面積2.3億平方米。至2006年，全市城鎮居民人均居住面積達到16平方米，比1991年的人均居住面積6.7平方米增加9.3平方米。

2．全面實施住房制度改革方案。1991年5月，上海率先在全國實行住房制度改革，推出“推行公積金、提租發補貼、配房買債券、買房給優惠、建立房委會”等一系列措施，構建上海住房制度改革的基本框架，通過建立國家、集體、個人共同負擔的住房建設消費體系，為解決住房困難提供新的推力和制度保障，對全國住房制度改革產生了深遠影響。1993年10月，上海向居民試點出售85幢5760套成套獨用公房。1994年起，上海推行公有住房出售，至2007年，上海出售公有住房174.7萬套，建筑面積9427萬平方米。1996年，上海試點售后公房上市交易，1998年全面實行住房分配貨幣化。

（四）改革房管機構，建立住房保障體系

進入21世紀，上海房地產業出現了住房價格增長過快、供應結構不合理等問題。經過宏觀調控，房屋價格增長趨于緩和，住房供應結構有所改善。針對上海房地產市場存在的問題，上海再次改革房管機構。2000年5月，上海整合土地供應、房屋管理和地礦資源，重組房屋土地資源管理局。2003年7月，市住宅發展局并入市房地資源局，使之成為融土地供應、房屋管理、住宅建設、地礦資源為一體的職能機構。

1．率先建立廉租住房保障制度。從1998年開始，上海探索建立面向低收入家庭的廉租住房制度，推出廉租住房保障舉措，加大廉租住房建設，形成“政府決策、房地局監督、住房保障中心運作、專業公司操作”的管理體制和機制，在全國率先構建分層次、多渠道的住房保障制度。2001年，上海在長寧、閘北兩區開展廉租住房試點；2002年上半年，上海選擇徐匯、盧灣、楊浦、普陀、虹口、寶山、閔行、浦東等8個區擴大試點，同年12月在全市推開；2003年4月和12月，上海先后兩次放寬人均居住面積認定標準，全市享受廉租住房政策的家庭擴大到萬戶以上，形成完善的廉租住房運作機制和操作程序；2006年底，上海又在浦東、盧灣2個區的4個街道開展擴大廉租住房受益面試點；2009年，上海規劃22個大型居住社區，除開發普通商品房外，更多的是建設公租房、廉租房和共有產權房等保障性住房。至2010年，上海有10萬戶城鎮居住困難家庭享受廉租住房政策。

2．大規模建設配套動遷商品房。2003年，滬上房地產市場中低價房源緊缺，為緩解困擾中低收入動遷居民的住房問題，上海一方面調整土地供應結構，另一方面啟動中低價商品房開發計劃。2005年3月26日，上海推出兩個“1000萬”工程，新開工配套商品房1000萬平方米、中低價普通商品房1000萬平方米。2008年，上海加大配套商品房建設力度，并開建經濟適用房。全年配套商品房竣工建筑面積819萬平方米，經濟適用房開工建筑面積400萬平方米。

經過探索和實踐，上海已初步構建廉租住房、經濟適用房、公共租賃房、動遷安置房“四位一體”的住房保障體系。

（五）構建完善“四位一體”住房保障體系

房地產業的高速發展，為上海經濟發展和城市建設奠定了堅實基礎，但也帶來房價上漲過快、住房供應結構不合理等問題，住房保障矛盾再次凸顯。上海在調控房地產市場的同時，按照黨的十七大報告提出的“健全廉租住房制度，加快解決城市低收入家庭住房困難”的要求，將房管機構改革的重點轉向住房保障。2008年10月，上海拆分房屋土地資源管理局，成立住房保障和房屋管理局、規劃和國土資源管理局，將房屋管理重心轉向住房保障。統計顯示，“十二五”期間，上海新建、籌措各類保障性住房和實施舊住宅綜合改造87.8萬套。

1．重啟經濟適用住房建設。新組建的住房保障和房屋管理局，以完善廉租住房制度為重點，構筑多渠道解決低收入家庭住房困難的保障體系。

2008年，上海重啟經濟適用房建設，全年經濟適用房開工建筑面積400萬平方米；2009年，上海著力建設以保障房為主的15個大型居住社區，全年經濟適用房開工建筑面積205萬平方米；2010年，上海新開工經濟適用住房建筑面積400萬平方米，達到預售條件的經濟適用房建筑面積330萬平方米；2011年，上海建設供應經濟適用房8萬套、建筑面積500萬平方米；2012年, 全市享受經濟適用房政策的家庭累計已超過30萬戶；到2013年底，上海新建經濟適用房30萬套、建筑面積2000萬平方米。

2．建設廉租住房成為重點。2009年，廉租住房建設成為上海住宅建設的重頭戲。全年住宅建設施工面積6300萬平方米。在當年開工的建筑面積1800萬平方米住房中，新建、配建經濟適用住房和廉租住房面積400萬平方米，配套商品房面積400萬平方米。新增廉租住房受益家庭2萬戶,累計受益家庭達到7萬戶?！笆濉逼陂g，上海廉租住房歷年累計受益家庭達11萬戶。

3．培育公共租賃住房市場。上海多層次、多品種、多渠道發展住房租賃市場，通過新建、改建、配建、收儲、轉化等渠道，籌措公共租賃房房源，增加公共租賃住房供應，滿足不同層次人群的居住需求；培育和發展以企業為主體的住房租賃市場，堅持市場化、企業化運作，扶持機構化、規模化、專業化運作企業。“十二五”期間，全市公共租賃住房（含單位租賃房）累計供應房源8.77萬套，簽約出租7.45萬套，惠及13.6萬戶家庭，實現征收安置住房搭橋供應42.76萬套、建筑面積3542.85萬平方米。

4．推出共有產權住房試點。2009年，上海首次提出“有限產權”概念，即購買經濟適用房的居住困難家庭與政府分別享有房屋產權，并在建設模式、產權劃分、使用管理、產權轉讓等方面大膽探索。2000年以來，上海累計開展6個批次的共有產權保障住房申請供應工作，簽約購房家庭達13萬戶。

（六）調整機構職能，完善城建管理體制

為完善城市建設綜合管理體制，上海第六次調整房管機構。2015年10月9日，上海組建住房和城鄉建設管理委員會，不再保留城鄉建設和管理委員會、住房保障和房屋管理局。新建的市住建委，行使建委、房管局職能，意味著上海不再擁有專業住房管理機構，而是將其并入城市建設綜合管理部門，旨在為城市綜合管理提供體制機制保障。

1．加強市場調控，使之回歸理性。此次房管機構改革后，上海繼續實行現有住房政策，加強房地產市場調控，支持自住和改善需求，抑制投資投機行為，整治房地產市場和住房中介市場雙管齊下，上海過熱的土地和住房市場得到了降溫，房價逐漸趨于穩定。

2．健全“四位一體”住房保障政策。上海強化保障住房運營管理，建立多主體供給、多渠道保障、租購并舉的制度架構，制定科學規范的管理制度，健全廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房、征收安置住房“四位一體”的保障政策。2016—2017年，上海新增供應各類保障性住房54.5萬套。

（七）改革管理體制，確立住房制度框架

2017年，上海第七次調整房管機構職能。同年6月16日，上海將住房保障、房屋管理、房地產市場監管等職能，從住建委剝離出來，單獨設立房屋管理局，作為上海市住房和城鄉建設管理委員會的管理機構。這也是市政府為改革房屋管理體制、完善住房保障體系、加強房地產市場監管而推出的改革舉措。

1．優化升級上海住房保障體系。不斷優化住房保障體系，形成廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房、征收安置住房“四位一體”的購租并舉的住房保障體系框架?！笆濉逼陂g，上海將新建保障性住房55萬套、建筑面積4500萬平方米。2018年上半年，上海新建保障性住房2.4萬套、建筑面積177.85萬平方米，建成保障性住房1.57萬套、建筑面積109.35萬平方米。另外，上海還培育發展住房租賃市場?！笆濉逼陂g，上海將籌措租賃住房70萬套、建筑面積4250萬平方米。截至2018年6月，上海公共租賃住房累計籌措房源16.4萬套，累計供應房源12.5萬套，歷年累計保障對象（含已退出）逾30萬戶。

2．建立健全住房保障運作主體。上海深化房屋管理體制改革，升級住房保障體系，健全完善住房保障運作主體，按照“國有獨資、獨立法人、封閉運作”的原則，在各區成立公共租賃住房運營公司，負責公共租賃住房和廉租住房（實物配租）的投資建設、房源籌措、定向供應、租賃管理，初步形成“政府主導、市場化運作”的公租房運營管理機制。截至2017年底，上海共建21家公租房運營機構，將區屬房管集團轉型為以房屋經營管理服務為主業，履行社會職能，定位功能性、回歸公共性、強化專業性，承擔公租房和廉租住房籌措和運營管理、直管公房資產管理、中低端小區物業托底及應急維修等主營業務的保障型企業。目前，上海15家區屬房管集團承擔了保障性住房建設管理職能，10家區屬房管集團從事公租房運營業務。

3．房管機構七次改革，明確住房制度框架。歷經40年的房管機構改革，上海已在改革住房制度、構建住房保障體系、穩定房地產市場等方面取得顯著成效，明確了“一個定位、兩大體系、三個主體、四位一體”和租售并舉的住房制度框架，即：堅持“房子是用來住的，不是用來炒”的定位；聚焦住房市場和住房保障兩大體系；深化以居住、市民消費、普通商品房為主的三大主體；優化廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房、征收安置住房“四位一體”的保障體系，完善租售并舉的住房制度。

二、深化房管機構改革亟需解決的問題

經過40年的改革開放，上海房屋管理機構發生了七次變革，促使上海住房制度改革成就巨大、住房保障體系日趨完善、房地產市場有序發展。當然，在深化房管機構改革中還存在不少亟需解決的問題和矛盾。

（一）房地產市場健康發展任重道遠

持續多年的宏觀調控，加上住房保障體系趨于完善，上海房地產市場已進入有序發展軌道，房價上漲勢頭得到遏制、房地產投資過熱得到緩解、住房供應緊張矛盾有所緩和。但也應該看到，目前上海房地產市場總體供應數量不能滿足需求、中小套型商品住房供需矛盾突出、房價雖有所平抑但總體價格偏高、商業辦公用房投資增幅偏大、保障房建設資金不足配套設施缺乏等問題依然存在。鞏固房地產宏觀調控成果，同步做好商品住宅開發和保障性住房建設，讓房價合理回歸，力保房地產市場有序健康發展，還任重而道遠。

（二）住房保障法律法規體系缺失

上海已建立了住房保障體系，但法律法規體系尚不健全?！蹲》勘Ｕ戏ā返葒覍用娴姆扇笔?；與廉租住房、公共租賃住房、共有產權保障住房和征收安置住房相關的法規不夠完善；政府應承擔哪些相關費用，保障住房建設、運營和管理企業、房管部門之間關系如何協調等問題較難徹底解決；保障住房管理缺乏系統而又科學的政策法規體系，即便是《物權法》《物業管理條例》《上海市住宅物業管理規定》等少量現存的法律法規，也很少涉及保障住房的物業管理，使得現行法律法規政策無法規范保障住房物業管理相關行為，造成保障住房物業服務模式與傳統物業管理政策法規之間的不相適應，一旦遇到物業管理難題，往往因缺少法律政策依據而難以化解。

（三）保障住房資金籌措渠道單一

按照《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難若干意見》的規定，住房保障資金主要來源于地方財政預算、住房公積金增值收益、土地出讓凈收益、社會捐贈等渠道。事實上，目前住房保障資金主要依賴于政府財政撥款，資金籌措渠道單一，缺口較大。據統計，上海住房保障資金逾八成來自財政撥款，而住房公積金增值收益、土地出讓凈收益等資金真正落實到位的并不多。2018年，上海保障住房建設費用高達70億元。以此推算，“十三五”期間，上海至少需要投入建設資金350億元，僅靠財政給予的資金補貼，遠遠不能滿足建設需求。而部分企業對投資保障住房建設興趣不大，其原因在于建設周期長、資金回籠慢、企業收益低，一不小心還會虧損。況且隨著房地產宏觀政策收緊，企業本身也面臨融資難題。如果政府資金不能及時到位，企業還要承擔利息支出。如某集團參與保障房項目建設，結果不僅項目經營虧本，而且政府在支付回購款時，因資金緊張拖了兩年多，造成利息損失，致使企業損失幾千萬，令企業不愿再主動參與保障房建設。

（四）政府部門依法監管難以到位

物業管理涉及發改委、住建委、物價局、房管局、街鎮等十多個政府職能部門，但由于缺乏法律法規依據，相關措施不配套，自身力量不足，政府職能部門在監管中未形成有效的協同聯動機制。以非住宅物業管理為例，房管局等政府職能部門在監管成立業主大會、配合價格主管部門監督物業服務收費、查處物業管理違法行為等方面還有不少薄弱環節，非住宅物業在環境保護、裝飾裝修、使用管理、消防安全等方面監管滯后現象時有發生，甚至在停車收費監管方面還一度出現監管空白。

（五）住房保障統籌協調難度較大

保障住房建設、運營和管理不僅涉及區屬房管集團、公租房公司、物業服務企業等單位，而且還關系到房管、民政、人保、財政、稅收、公安、街鎮等多個政府職能部門，統籌協調難度較大，僅靠企業與政府職能部門溝通，很難解決難題。上海雖已組建住房保障工作領導小組，但以政府職能部門為主導的住房保障聯席會議制度還不健全，保障住房開發建設、房源籌措、租賃配售、運營管理、物業服務中遇到的困難和矛盾，往往會久拖不決。保證政府職能部門之間的溝通順暢，加強市區住房保障中心對保障住房建設運營管理機構的業務指導和監管考核，協調政府職能部門與區屬房管集團等企業之間的關系，建立科學規范、系統嚴格的住房保障監管考核機制，都給企業和政府職能部門之間的協調統籌增加了難度。

（六）住房保障體制機制有待理順

根據市房管局《關于促進本市區屬房管集團轉型發展的意見》要求，轉型后的上海區屬房管集團將協同推進住房保障工作。但由于區屬房管集團現行管理體制、經營機制發生了很大變化，其承擔的住房保障形式不盡相同，個別集團甚至失去原有資產管理職能的授權，令不少集團無法行使住房保障運營主體職能。上海已成立21家公租房運營機構，但浦東、徐匯、原靜安、原閘北、嘉定等區的公租房運營機構未納入區屬房管集團，一些集團心有余而力不足。在實際運行中經常碰到投資建設、物業管理職責歸屬于區屬房管集團，而負責租賃管理的公租房公司又不在管轄范圍內的情況。一旦溝通渠道出現問題，就會導致上下鏈條銜接不順，彼此互相扯皮，影響工作效率，因而要盡快理順住房保障體制機制。

（七）住房保障建設管理難以同步

上海已構建住房保障體系，但保障住房物業管理相對滯后、保障住房物業管理政策法規體系缺失、物業收費與市場嚴重脫節、物業經費入不敷出、從事保障住房管理的企業經營虧損等問題突出。如果保障住房建設與管理不能同步，就較難有效解決居民的居住環境問題，會再現老公房管理“一年新、二年舊、三年破”的窘況，導致受益居民對物業管理的不滿意，致使政府這一關乎民生安居問題、造福低收入困難家庭的實事工程前功盡棄。

三、深化上海房管機構改革的再思考

上海房管機構改革40年來，在住房制度改革、住房保障體系建設、房地產市場有序發展等方面積累了經驗，但也遇到了瓶頸難題。因此，要以改革開放40周年為契機，深化上海房管機構改革，力促住房制度體系更加完善。

（一）緩解供需矛盾，規范住房市場

上海房地產市場需求旺盛，發展前景看好，但土地資源稀缺，住房供求結構失衡矛盾突出。因而要堅持“一個定位、兩大體系、三個主體、四位一體”和租售并舉的住房制度體系，繼續運用經濟、法律、行政等手段，對房地產市場實施宏觀調控，解決上海房地產市場投資開發過熱、住宅市場供求不平衡、住房供需結構不合理、房價上漲過快等突出問題。商品房和保障住房建設雙管齊下，在有限的土地資源的分配中，逐漸增加保障性住房建設用地，平衡住宅市場供求，改善住房供需狀況，抑制房價過快上漲，讓房價理性回歸。引導上海房地產市場朝著規范有序的方向發展，全力建設符合經濟規律、健康有序的住房市場，不斷完善上海住房制度體系。

（二）履行政府部門行政監管作用

要加快厘清政府職能部門的主體職責，明確責任部門、專業單位的管理事項、業務流程、服務標準和監督措施，拓展城市管理綜合執法范圍和內容，推動城市管理綜合執法向保障住房建設、運營、管理等方面延伸。對常見的不用專業技術即可直接認定的簡單執法事項，應快速查處。相關部門缺乏執法力量的事項，以及矛盾突出、涉及多家執法主體、需要集中力量查處的事項，交由城管綜合執法部門實施，逐步實現城管綜合執法全覆蓋。強化城管綜合執法與市場監管、治安、交通等專業執法的協同配合，從城管綜合、市場監管、治安交通等專業執法隊伍中抽調人員，組建物業管理綜合執法大隊，探索物業管理綜合執法模式。

（三）盡快構建保障住房法律體系

構建完善的住房保障體系，必須要有健全的法律體系作為保證。要根據住房保障體系發展需要，借鑒新加坡、中國香港等地的經驗和做法，加強住房保障法制體系建設，建立系統而又科學的法律法規和政策體系。要全面總結《物權法》《物業管理條例》施行過程中的成效和不足，開展立法前期調研，聽取各方意見，盡快啟動《住房保障法》的制定，修訂《物權法》《物業管理條例》《上海市住宅物業管理規定》等與行業相關的法律法規，充實保障住房物業管理、非居住物業管理等方面內容，完善住宅小區停車收費等相關條款。出臺一批與保障住房建設、運營和管理相關的政策，健全完善保障住房法律、法規和政策，為保障住房建設、運營和管理營造良好的法制環境。

（四）社會保障與市場經營相融合

要在保障住房建設管理中融入市場化經營，運用市場運行機制實施保障住房建設管理?？稍谡毮懿块T聘請的第三方機構的監督下，引入市場競爭機制，面向社會選聘有豐富商品房開發經驗，又具備多年物業管理實踐經驗，而且具有較高社會知名度和較強社會責任感的企業，參與保障房開發管理；由區住房保障服務中心、街鎮、居民和物業企業共同出資，并吸納更多社會資金參與，設立保障住房專項資金，按照“租費封閉運作、住房保障中心監管、政府部門審計”的模式運行。以政府出資購買服務成果、出租經營性房屋、開展有償服務等形式，保證企業有一定盈利。探索運用市場機制實行社會化服務之路，不斷完善保障住房服務配套措施，積極創新企業營利模式，努力拓展物業管理延伸服務。

（五）發揮房管集團住房保障作用

加快推進區屬房管集團的轉型發展，按照“功能性、公益性、專業性”的市場定位，將其打造成以房屋經營管理服務為主業的功能性國有企業。理順區屬房管集團與國資委、住建委和房管局的關系，切實履行國有企業社會責任，發揮區屬房管集團的住房保障主體作用，參與上海保障房建設、城中村改造、城市更新、歷史名鎮保護開發、老舊房屋修繕。行使保障房源籌措運營職能，將公租房公司納入區屬房管集團管理。加緊構建物業管理保障體系框架，將區屬房管集團管理的保障住房、直管售后公房管理納入保障范圍，解決土地存量缺乏、融資風險增長、物業經營虧損、發展后勁不足等困難和問題，促進企業持續健康發展，為上海經濟發展、城市建設和社會穩定作出更大的貢獻。

（六）同步推進保障住房建設管理

保障住房的建設管理既不能像普通商品房那樣完全市場化，也不能采用福利性老公房那種計劃經濟模式。要在保障性住房開發建設中，將保障性住房的規劃布局、建設標準、設施配套、政策設計與保障住房運營管理有機結合，統籌規劃、同步推進，創造條件讓保障房運營機構、物業服務企業提前介入，參與前期建設。學習借鑒新加坡組屋、中國香港公屋的物業管理經驗，通過市場招標形式，公開選聘有社會責任感、管理經驗豐富的物業企業，運用市場機制實行社會化服務。在區屬房管集團中選擇物業管理經驗豐富、具有直管售后公房管理實踐經驗、社會知名度高口碑好的物業企業，將其打造稱進行保障住房物業管理的專業公司。除了承接保障住房項目外，此類公司還可面向市場競標，獲取保障住房項目，利用政府出資購買服務成果，彌補可能出現的經營虧損。通過對保障住房的經營管理和維修服務，改善保障住房小區的居住環境，提升保障住房的品質和價值。