構建稅收共治新格局的實踐與思考

楊林峰

自2014年10月公布第一批“黑名單”以來，各級稅務機關累計公布“黑名單”案件達到10340件。其中，2018年1至6月，公布“黑名單”案件2781件，比同期增長80%。其中，偷稅案件497件，占比18%；虛開增值稅專用發票案件2050件，占比74%；騙取出口退稅等案件234件，占比8%。

財政部、國家稅務總局等四部委進一步加大打擊騙稅和虛開工作力度，堅持“打、研、改、防”四位一體的原則，努力重構打騙打虛立體管控機制，開展醫藥行業、地煉企業、廢舊物資等重點領域的專項整治，規范高風險領域的稅收秩序。認真總結虛開和騙稅活動的新特點、新手段，研究改進和防范打擊的方式方法，做到共同研究、共同發現、共同管控、共同治理，形成全覆蓋的監控網絡，推進建立全方位、立體化的防范打擊體系。2018年1至6月，全國各級稅務機關共對5.63萬戶涉嫌騙稅虛開企業開展檢查，查處騙取出口退稅違法行為,挽回稅款損失48億元；已認定虛開和接受虛開增值稅專用發票及其他可抵扣憑證227萬份，涉及稅額434億元。

一、推進“三項制度”落實，改善行政執法環境

近年來，為營造風清氣正的稅收營商環境，使企業在秩序井然、風氣清明、公平公正的經營環境下蓬勃發展，全國稅務機關積極推行行政執法公示制度、執法全過程記錄制度和重大執法決定法制審核制度（以下簡稱三項制度）的稅務實踐，進一步規范了稅收執法，讓合規者得到應有的鼓勵，讓違規者受到必要的懲罰，避免惡性競爭和“劣幣驅逐良幣”現象的發生。

“三項制度”的稅務實踐帶來可喜變化，主要體現在以下七個方面：

1.上線稅收執法公示平臺。“涉稅事項全覆蓋”是該平臺的亮點。通過該平臺，納稅人可以查詢包括基礎信息、行政征收、行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強制等7大類稅收執法信息，涵蓋日常涉稅事項的全部內容。另外，該平臺還全面梳理了“事前、事中、事后”7大類公示事項，包括執法主體、執法依據、執法程序、公眾監督與救濟方式、執法結果等內容。

2.落實執法全過程記錄制度，規范稅收執法行為。稅務機關定期召開執法全過程記錄推進會議，強調執法記錄儀及音像資料的保存、管理、使用、歸檔要求，要求各部門在特定執法活動中應使用執法記錄儀等全過程記錄裝備，并將使用情況納入績效考核。執法記錄儀讓稅收執法多一雙慧眼，既是護身符，也是緊箍咒。為稅源管理分局及稽查分局人員統一配置集錄音錄像、拍照、定位功能于一體的執法記錄儀，借助現代科技執法裝備讓稅務人員執法多一雙慧眼，實現“陽光執法、規范執法”，維護稅收執法的嚴肅性和公信力。取證難一直是稅務執法工作中的一個突出問題。在稅務執法過程中，時常會發生企業財務人員在稅務人員查看電子賬冊時，惡意切斷電源或者強行刪除電子賬冊、故意銷毀賬簿憑證等事件，導致稅務人員無法及時取證，執法陷入被動。執法記錄儀能起到及時收集固定證據，還原事實真相的作用，有助于稅務人員提高取證效率和取證質量。同時，執法記錄儀的存儲介質不能通過連接計算機直接被訪問，必須在特定的數據采集站，經過密碼、權限認證方可進行訪問，且對所有影像資料不能人為刪改，大大提高了影像資料的安全性和完整性。佩戴執法記錄儀去執法，就像隨身攜帶了一個黑匣子，可以及時收集、固定證據，還原事情真相，更好地依法履行職責，保障了執法人員的合法權益。

3.“逢進戶必審批”已經成為稅務局的工作常態。按照國家稅務總局的規定，對各級重點稅源企業，每年抽查比例為20%左右，5年檢查一輪，對其他企業，每年比例不超過3%，而且，對三年內已隨機抽查的企業，不列入隨機抽查的范圍。制定下發《規范進戶執法實施辦法》，全面梳理進戶事項，明確進戶原則，嚴格審批流程，為納稅人打造良好的稅收執法環境。從征管規范、稽查規范和出口規范等文件入手，梳理出包括最高開票限額審批、稅務稽查實地檢查和稅收優惠后續管理等14項可進戶執法事項，在進戶事項、核準流程和進戶時限等方面列出具體要求。同時，要求各部門開展工作前，必須先采集系統信息進行核實分析，盡量減少進戶執法次數。在大數據的“生態圈”中去尋求變革，這個“生態圈”由納稅人完整的數據鏈構成，它不但包括稅務部門和納稅人的基礎數據，比如申報數據、增值稅發票數據、電子發票數據、納稅咨詢數據、互聯網訪問數據和物聯網數據，還包括其他政府部門、社會信用機構、涉稅中介機構和專業數據分析機構等交換的數據。

4.形成說理式執法標準流程。溫情釋法、主動送法、以案說法、文書明法的說理式執法標準流程逐漸形成。制定《稅收執法口頭說理工作規范（試行）》《說理式稅務稽查執法文書撰寫與指引（試行）》《說明理由制度文書模板》和《說理式〈稅務稽查報告〉范例》等稽查執法工作規范制度。稅務處理決定書或處罰決定書，列明了被查企業所有不合規的涉稅行為，且逐一說明了理由，就像一份說明書。通過“有理、有利、有節”說理式執法，清晰地闡述違法事實和處理依據，引導納稅人對稅法的主動遵從。

近日，國家稅務總局武漢市江岸區稅務局分別在黃埔禮堂及黃孝河路辦公區舉辦八個場次個人所得稅扣繳義務人的專場培訓，圍繞個人所得稅法新舊差異、個人所得稅專項附加扣除政策享受條件等重點內容進行了深入淺出的講解。

（圖/文：廖小英）

5.創新服務式執法。在稽查執法過程中，推行廉政告知制度，創新“一書一表”?！耙粫奔础抖悇栈槌兄Z書》，“一表”即《稅務人員執法情況調查表》，在每次入戶檢查時將“一書一表”交給企業，讓企業對稽查部門的“文明執法、廉潔執法、規范執法”等問題進行監督。一方面，納稅人通過填寫《稅務人員執法工作情況調查表》，能夠真實、客觀、準確的表達自己的想法，實現對執法人員的監督；另一方面，在這種監督下，稽查人員能夠約束自身行為，為更好服務納稅人和公正執法提供保障。

6.建立發票風險防控系統應用長效機制，制定了《發票風險防控系統應用操作規范》。通過系統背景及概況、基本功能、監控管理、結果應用、風險應對結果管理、績效管理等幾個章節，將系統應用落地與實際工作結合，將系統介紹、風險特征、業務標簽、掃描周期、責任部門、流程管理、結果應用、績效管理等方面在《發票風險防控系統應用操作規范》中予以明確和規定，堅持將系統功能深度整合，將系統應用深度結合，全面發揮系統應用效能。

7.掌握行業經營特點，打擊虛開發票，凈化營商環境。為了能夠對風險疑點做到全面識別并形成指向性分析結論和應對實施方案，在風險識別分析過程中，充分考慮企業自身生產經營狀況和行業特點，從行業規律和特點入手，總結行業特色性指標；有效發揮團隊作用，集思廣益，互相學習交流經驗心得和分析角度。一是選取目標行業及研究對象。以日常風險應對涉及的行業和企業為研究范圍，結合本地區行業發展和行業風險等級確定行業及研究對象和企業名單；按照風險企業名單，通過系統云平臺、征管數據信息以及第三方信息采集等多種渠道集成企業數據，確定企業稅負、貢獻率、業務及發票往來等基本指標項目特征。二是以行業生產經營特點和收入支出項目為切入點，多渠道學習了解行業基礎原理、生產經營流程、影響行業發展的內外部因素以及其他相關行業種類、影響和邏輯關系，利用到企業調研的機會，深入了解行業實際經營情況、掌握企業的收入來源項和涉稅風險較大的流程環節，結合相應的數據資料，歸納出企業自身的疑點項目。三是定期組織業務心得交流討論會，就各自發現的疑點指標項及分析思路和角度進行交流探討，將分析報告做進一步的修改和完善，在保證疑點指標識別不留死角、分析報告指向準確的同時，逐漸落實風險指標模型本地化建設工作。

1月10日，國家稅務總局武漢市東湖生態旅游風景區稅務局辦公室利用午休時間為第一稅務所干部開展保密知識培訓，會后組織參會干部簽訂保密承諾書。

（圖/文：東湖風景區稅辦）

二、推動稅收執法效率變革，注重培養數據分析專業人才

一般來講，對稅收程序法的研究，更多的是解決稅收征納雙方的權力、義務與制約問題；稅收實體法的研究，更多的是解決稅收政策的指向和社會公平問題；稅收管理工具的研究，解決的是實現稅收執法過程中效率變革，提升執法效率。

數字經濟催生的新技術、新零售、新業態、新模式，面對這些迅猛發展的新興業態，稅務部門又該如何創新管理工具和服務呢？對于稅收管理中技術工具作用認識缺乏，理論認知薄弱，應用新技術工具步伐遲緩，數據分析專業人才缺乏，已成為影響稅收效率提升的深層次原因。面對信息數據的爆炸式增長，現代化稅收管理體系建設與互聯網技術融合不足和應用滯后問題日益凸顯，表現為先進的稅收體系設計與滯后的稅收工具應用能力之間的矛盾。

注重培養數據分析專業人才，助推數據分析。政府部門積淀了海量、高價值的數據，但在數據開發利用、開放共享和安全保護等方面還有較大改進空間，尤其是與具備專業大數據分析和應用的社會組織未能做到共享和使用。稅務部門取得的大部分是政務公開數據，但涉及企業生產狀況、盈利能力等真實數據卻難以取得。因而應創新監管方式，創造良好的數據使用環境，使數據資源得到充分利用。

目前，針對非公企業提出稅收數據使用的申請，稅務部門正在嘗試通過第三方政府部門，在不泄露納稅人涉稅敏感數據的前提下，以黑盒子的方式提供納稅人涉稅信用評分結果。一方面，稅務部門可以通過和銀行等部門合作，實現對第三方支付數據的追蹤；同時，與企業申報數據進行比對，加強對電子商務資金流的監控。另一方面，應加快完善電子商務稅收政策，適時培訓一批既熟悉電子商務操作又精通稅收專業知識的復合型人才。稅務機關可嘗試與淘寶、京東等電商合作，由這些平臺如實提供入駐商家的實際銷售數量、金額等涉稅數據，促進電商規范管理、健康發展。運用互聯網技術，實現稅收與大數據應用的深度融合，實現稅收管理工具的不斷升級，才能為稅收功能的發揮和稅收現代化的實現提供技術支撐。

三、加大聯合懲戒力度，構建稅收共治新格局

完善誠信激勵和失信懲戒聯動機制。對內，稅務系統將通過優化完善納稅信用信息流轉機制，強化系統內各部門、各單位實施聯合激勵和聯合懲戒信息共享共用；對外，稅務部門將著力構建多部門誠信體系及工作聯動長效機制，進一步擴大聯合激勵、懲戒范圍和力度，促進納稅遵從，營造誠信納稅氛圍。

1.推動“黑名單”和聯合懲戒制度“雙擴圍”，提升稽查質效。加強聯合懲戒推送力度，在納稅信用評定、海關出入境、參加政府采購、參與重大招投標、銀行貸款等方面對列入“黑名單”的納稅人進行限制和懲戒。自2014年稅收“黑名單”制度推行以來。對列入“黑名單”的企業，稅務部門將其納稅信用級別評定為D級，實行限量供應發票、出口退稅從嚴審核、提高監督檢查頻次等懲戒措施；人民銀行將推送的稅收違法企業信息全部錄入銀行征信系統，下發給各商業銀行和金融機構作為融資授信參考；海關將推送的稅收違法企業列入失信企業名庫，不予適用海關認證企業管理等措施；發改委對存在稅收違法信息的農產品進口關稅配額申請企業進行限制；財政對重大稅收違法企業在兩年內減少或不予安排政府性資金支持，限制其參與政府采購活動等。

2.創新應用“懲扶結合、分類處理”理念。教育培訓引導企業告別“黑名單”，懲戒只是手段，目的還是督促企業遵從稅法。為此，稅務機關在按規定將稅收違法企業列入“黑名單”并推送聯合懲戒的同時，會同發展改革委員會、工商管理部門等聯合舉辦誠信教育培訓班。針對稅收違法“黑名單”企業，組織企業法定代表人參加培訓。組織受訓人員觀看《強盛中國的誠信力量》等誠信教育宣傳片，各組織單位相關負責人分別結合各自領域的信用管理工作，詳細講解守信聯合激勵與失信聯合懲戒的具體措施，剖析了失信聯合懲戒的典型案例，并重點就何為失信行為、如何修復信用等問題做了詳細講解和現場問題解答。培訓結束后，企業法定代表人現場簽訂《信用承諾書》。

3.深化稅警協作，凝聚執法合力。涉稅案件取證難、定性難、查處難、執行難等問題已成為稅務執法的共識。稅務局與公安局建立稅警派駐聯絡機制，由兩部門聯合制定《公安局派駐稅務局聯絡機制運行暫行辦法》，警稅聯絡機制辦公室實體化運作。另外，在辦稅服務廳設立“稅務警務室”。推進和完善“警稅通情報信息平臺”上線運行。警稅通情報信息平臺通過專線連接，采用自定義數據交換協議和多層數據加密，將稅務相關數據同公安的相應數據進行數據交換，實現涉稅違法情報共享、案件推送、聯合執法、數據專線傳輸等功能。一旦發現涉稅違法案件線索，警稅雙方將按照“信息互通、優勢互補、緊密配合、高效務實”的合作原則，通過點到點的執法信息資源共享，加強對涉稅企業、關鍵人員、重要證據和賬戶資金等重點環節的偵控工作，迅速查清涉案企業的基本信息，掌握貨物流、發票流、資金流的情況。加強線索移送，通過“愛查網”、“天眼查”等搜索工具，查詢銀行賬號歸屬地、企業組織架構等信息，開展合成偵查，依托公安大數據、警務云搜索等系統和網安、技偵手段偵破涉稅違法案件。

4.2017年11月8日，最高人民法院和國家稅務總局簽署《關于網絡執行查控及信息共享合作備忘錄》，主要包括三個方面的內容：一是國家稅務總局協助最高人民法院進行網絡執行查控。查詢內容包括查詢被執行人稅務登記、繳納稅款、申領發票等相關信息，以及被執行人的退稅賬戶、退稅金額及退稅時間等相關信息。二是國家稅務總局對失信被執行人采取聯合懲戒措施。懲戒措施包括將失信被執行人名單納入納稅信用評價體系；將失信被執行人和以失信被執行人為法定代表人、實際控制人、董事、監事、高級管理人員的企業，作為重點監管對象，加大日常監管力度，提高隨機抽查的比例和頻次。三是最高人民法院將相關案件信息推送給國家稅務總局共享。另外，國家稅務總局、人民法院、人民檢察院簽署了《稅務司法合作備忘錄》，是維護稅收執法的公平性和權威性、維護社會治安的重要舉措。

5.稅務機關與代理記賬行業協會簽訂《創新涉稅服務行業管理框架協議》，合作雙方將嚴格把握政策界限和尺度，嚴禁指定或變相指定、強制服務，嚴禁違規插手稅務代理機構經營活動，切實尊重和維護納稅人自愿選擇涉稅專業，服務社會組織的權利。共同建立以涉稅服務機構和從業人員為對象的信用評價制度和誠信“紅黑榜”制度，因多次不良代理行為被扣分的涉稅服務機構和人員將被納入“黑名單”，而信用積分高的涉稅服務機構和人員將被納入涉稅代理服務金牌榜。

6.注冊稅務師協會、注冊會計師協會、律師協會、代理記賬行業協會4家協會負責人，共同簽署《涉稅專業服務行業失信主體聯合監管合作備忘錄》。由行業協會發起建立的聯合監管信用管理機制，構建非公有制領域跨行業聯合預防腐敗的防火墻，實現跨行業聯合監管。

7.加強涉稅案例分析人才的培訓，助推涉稅案例分析，保證干部理論武裝無縫隙，稽查業務技能無弱項。稅務機關合并后，稅務人員要重點填補原由地稅部門征管稅種的知識缺口，適應改革后工作需要，培訓內容要涵蓋印花稅、房產稅、契稅、城鎮土地使用稅、耕地占用稅等全部業務知識，進一步拓展干部的知識領域，還可以聯合注冊稅務師協會、注冊會計師協會共同舉辦的案例分析大賽。邀請一批證券公司、金融機構的資深講師通過案例分享、實戰教學等方式對青年干部進行案例分析培訓。

8.定期召開稅務系統“褒獎誠信、聯懲失信”專題新聞發布會，向社會公布稅收違法聯合懲戒工作情況的最新進展，介紹稅務部門助推社會信用體系建設的做法和成效，引導納稅人提高稅法遵從度，進一步構建守信聯合激勵和失信聯合懲戒大格局,持續優化稅收營商環境。