職業教育產教融合實施的關鍵問題及制度環境創設

□李 曉

黨的十九大報告明確提出：“完善職業教育和培訓體系，深化產教融合、校企合作”。2017年12月5日，國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95 號），確定了以產教融合推動教育與產業有機銜接的機制。2018年，全國各省及主要城市相繼出臺了關于產教融合的實施意見，標志著產教融合從政策文本走向了實際行動。但是，這些意見的出臺并不意味著產教融合已經成熟，實施產教融合仍然有一些關鍵問題需要我們進一步厘清楚。

一、職業教育產教融合的歷史回顧與內涵

職業教育“產教融合”是當前我國推進職業教育人力資源供給側結構性改革的重要發力點。對于什么是產教融合，學術界并沒有形成一個標準化的意見，但已經明確的是，產教融合是推動教育與產業相互銜接的機制，產教融合不僅僅是職業教育的產教融合，也包含高等教育與產業的融合。從這一方面來講，產教融合應該是一種價值期待。

產教融合在我國屬于一個舶來品。她起源于美國的合作教育，1946年，美國職業協會發表《合作教育宣言》，將產教融合定義為一種教育模式，其目的是將理論學習與真實的工作經歷結合起來，以促進課堂教學效率。20世紀50年代末60年代初，我國技工學校出現了“半工半讀”的教育發展模式，在這種模式之下，技工學校廣泛建立工廠，似乎也可以看作是一種產教結合的形式，當時我國各類生產和生活必需品短缺，校辦工廠往往被賦予一定的生產任務，有些校辦工廠辦得比學校還好。但這種模式政治性目的很明確，受文化大革命的影響很快就消失了。1991年《國務院關于大力發展職業技術教育的決定》指出：“各類職業學校和培訓中心，應該按照教學的實際需求以及其具備的條件，積極開展校辦產業，打造實習基地。要大力提倡產教結合，工學結合”。在這份文件中，再提校辦產業，并提倡產教結合，這也是產教結合首次出現在人們的視線中。1993年《中國教育改革和發展綱要》對這一提法又進行了強化。但此時，國家的經濟發展已進入到了市場經濟，在市場經濟模式下，沒有明確的生產任務，校辦工廠再去生產產品也不現實，除了學生實習無事可干，但積累了大量的沉淀工人，這些沉淀工人的問題不能解決，市場經濟中學校建立工廠困難重重。所以到了1996年《職業教育法》頒布時，就已經不再提通過校辦工廠來促進教學，而是要求“各類職業學校、職業培訓機構在職業教育的實施過程當中應該注意實行產教結合，努力為本地區的經濟發展服務，建立起與企業的密切聯系，培養各類技能型和實用性人才?！痹谔岢霎a教結合的發展模式之后，我國也在不斷地探索適合國情的職業教育人才培養模式，其中最主要的就是“頂崗實習”。2000年，教育部頒發《關于加強高職高專教育人才培養工作的意見》，第一次提出了“頂崗實習”，指出要“按照互惠互利的原則，盡可能爭取和專業有關的企事業單位合作，使學生在實際的職業環境中頂崗實習。”2004年，教育部發布《關于以就業為導向深化高等職業教育改革的若干意見》，進一步提出“要重視高等職業院校實習實訓條件的建設”，大力發展訂單式培養。2005年《國務院關于大力發展職業教育的決定》（國發[2005]35 號）中再次強調：“中等職業學校在校學生最后一年要到企業等用人單位頂崗實習，高等職業院校學生實習實訓時間不少于半年?！北M管職業教育領域早已提出了頂崗實習的做法，但有意思的是，頂崗實習卻于2006年5月率先在師范類院校河北師范大學實施，其目的是開創新的教育實習模式，破解農村教育 “人才荒”問題，此后，這一模式才逐漸擴展到了各類職業教育院校。但是，與師范院校頂崗實習不同的是，職業教育的頂崗實習還存在大量的不規范問題，一些學者更是尖銳地指出頂崗實習的背后是職校的不思進?。ㄍ躐?，2016），并且，訂單式培養也存在培養內容狹隘等問題。在這樣的背景下，為了制定更加規范的學校和企業的聯系機制，職業教育進入了校企合作和產教融合發展階段。2011年《教育部關于充分發揮行業指導作用推進職業教育改革發展的意見》提出，“推進產教結合與校企一體辦學，實現專業與產業、企業、崗位對接”。2014年《國務院關于加快發展現代職業教育的決定》提出，“深化產教融合，鼓勵行業和企業舉辦或參與舉辦職業教育，發揮企業重要辦學主體作用”。2017年，國務院辦公廳發布《關于深化產教融合的若干意見》（國辦發〔2017〕95 號），從確定企業重要主體作用和推動產教融合人才培養改革等方面來推動人才培養供給側和產業需求側的改革[1]。

縱觀我國由產教結合到產教融合的發展過程，我們認為前期的產教結合僅僅意味著學校與企業的聯系，其目的就是讓學生能到企業實習，解決的是學生的實習及就業問題；而后期的產教融合意味著教育尤其是職業教育要主動適應產業的發展，要為產業發展提供更多的人才，解決的是教育對產業的貢獻度問題。如果從這個方面去理解，在實施產教融合的過程中，有幾個關鍵性的問題必須要理清楚。

二、職業教育產教融合實施的三個關鍵性問題

目前，關于產教融合實施的最主要政策性文件就是各省自2018年出臺的產教融合實施意見，這些實施意見可以看作是各省推動產教融合的頂層設計。但是，從這些實施意見來看，有三個關鍵性問題還需要進一步細化。

（一）企業主體的參與方式問題

我國由產教結合到產教融合，不僅僅是簡單的名稱的變化，其中還蘊含著對學校和企業地位的不同認知。在產教結合階段，企業并不起主體作用，它只是職業教育的“實踐教學”基地，校企合作的目的也只是為了促進職業學校“實踐教學”的開展。只有在產教融合時，才正式明確了學校和企業的雙主體地位。學校的主體地位很容易發揮，1996年的《職業教育法》以及自1991年以來的政府各個階段的文件，都是用教育部門的行政法規來要求企業進行合作的。關鍵是企業的主體地位該怎樣發揮呢？ 從2018年各省陸續發布的關于深化產教融合的實施意見來看，各省提出的企業主體作用的參與方式主要有：第一，鼓勵企業參與舉辦職業學校，政府在簡化辦事流程、增加生均撥款上予以支持；第二，鼓勵企業積極參與職業學校教育教學改革與專業規劃、實習實訓基地建設等，并通過在職業學校設置生產任務型課程等吸引企業參與；第三，通過稅收減免等方式強化企業職工內部培訓制度，鼓勵企業開展現代學徒制試點。

在當前，我們鼓勵多種形式、多種途徑舉辦職業教育，所以，企業舉辦職業教育體現了企業對于社會的責任。問題是，企業舉辦職業教育是否有收益，如果沒有收益，企業也不會舉辦。從規模上來講，規模小的企業，完全可以通過傳統學徒制來培養工人，不會有舉辦職業學校的利益訴求。而大中型企業舉辦職業學校又有兩種情況，他們是為自己的企業培養人才而舉辦，還是為社會培養人才而舉辦？ 如果是為自己培養人才而舉辦職業學校，就存在規模效益問題，如果沒有效益，他們也不會舉辦；如果是為社會培養職業類人才舉辦職業學校，那么，其受益者是政府，政府就應該是學校辦學經費的承擔者，如果政府出資，這類學校跟現有的職業學校又有什么區別呢？再來看企業參與職業學校的專業建設規劃問題。目前也確實有一些企業這樣做了，但多數是訂單式培養，其所存在的問題已經很明顯了，并不利于學生的職業崗位轉換和重大技術創新。第三，是用稅收方式推動企業進行內部培訓。從世界范圍看，目前對企業工人的技能訓練模式大致有三種，第一種是政府主導下的培訓模式，這種模式效率不高；第二種是企業內部培訓，這種模式成本太高；第三種是政府通過減免稅收等方式促進企業與學校的融合，讓企業承擔培訓任務。從目前情況來看，第三種方式是諸多國家都在采用的促進企業內培訓模式的手段。但是，采用這樣的模式也是有要求的，比如在美國，企業內部的“職場內培訓”（on-the-job training）要求學生至少具有社區學院兩年的訓練經歷，盡管在這兩年，學生并不到具體的工作場所去學習。美國有四分之三的中學畢業生通過接受高等教育繼續他們的學業，即便是那些考不上大學的青年學生，也會到社區學院去進行兩年的職業訓練，只有這樣，他們才能獲得企業的職位，當學生能夠得到企業的“職場內培訓”支持時，也意味著學生擇業的成功。并且，美國企業從來不承擔對通用知識的培養成本，他們認為這是個人的責任或者是求職者應該承擔的一項開支，他們更傾向于招募有廣泛工作閱歷的或有較好學習經歷的人才，以此來降低他們的人力資源成本[2]。

因此，從企業收益以及各國實踐的角度來考慮，企業主體作用的發揮恐怕還不能僅僅通過對企業提出具體要求來實現。產教融合是一個系統工程，產教融合的實施需要通過構建完善的社會制度來推動，與此同時，職業學校也要不斷進行改革，才能促進合作的進行。

（二）職業學校如何適應企業發展需求

產教融合，意味著產業和教育的深度融合，意味著我國在人才培養上還存在著人才教育供給與產業需求不相適應的結構性矛盾，還存在著教育尤其是職業教育對經濟發展和產業升級的貢獻度不高的問題。為什么會存在這種不適應？ 因為產業和教育還是兩張皮，教育提供什么樣的人才，企業就接受什么樣的人才。造成了教育是不受約束的，企業是被動接受的。因此，在校企合作過程中，職業學校提供的人才具有什么樣的規格，是促進校企合作實施的又一個關鍵性問題。

我國在促進產教結合上大量借鑒了德國的“雙元制”職業教育體系和校企合作機制。德國“雙元制”職業教育的成功實施，其特點之一就體現在職業學校與企業的密切配合上。在德國，州教育行政部門和職業學校具有明確的分工：州教育與文化事務部長聯席會制定教學計劃，職業學校執行教學計劃；同時，州教育與文化事務部對職業學校的教學情況進行監督與管理，并對職業學校提供經費支持。這就確保了學生能夠在職業學校中獲得最基本的職業知識和技能，因為在德國的觀念和實踐中，學徒制必須關注于“廣泛的基礎職業知識以及完成一項職業活動所需要的知識和技術技能”，這樣不至于使學徒淪為企業的廉價勞動力[3]。這說明，在德國，每一所職業學校都有一個統一的教學標準，職業學校提供給企業的人力資源是符合最低人才標準的，也就是企業能用的上的。而在我國，人才培養的規格是極為模糊的，不同的職業學校之間的差異很大，技能、知識的掌握等沒有一個統一的標準。甚至一些職業學校為了利益而鉆政策的空子，不按規定進行學生實習實訓任務，將原本屬于自己的培養任務轉嫁給企業，導致企業紛紛將學生作為廉價勞動力使用。在企業內部培訓中，面對基礎不同的學生，企業按照一個什么標準進行培養也無從確定，企業應該承擔什么樣的人才培養成本自然就不明確了。因此，在產教融合背景下，職業學校與企業的密切配合，不僅僅涉及學校治理結構改革、考試招生配套改革及產教融合師資隊伍建設等，還需要對職業教育的教學標準有一個統一的規定。

（三）是否所有企業都適合進行校企合作

教育部學校規劃建設中心主任陳鋒認為：“校企合作是手段，產教融合是結果”。深化產教融合，校企合作的質量是關鍵。因此，校企合作不成功，產教融合也就無法實現。德國的校企合作是從工業開始的，德國在服務業上的校企合作就不如工業。我國推進產教融合的基本原則是服務需求，優化結構。這里有一個問題，是否每一類企業都有校企合作的需求？ 比如，從事產品開發和設計、制造、制圖等方面工作的工程技術人員，他們的工作科技含量很高，在工作過程中是以智力勞動為主，這類人員并不適合進行校企合作。而那些以招收大量的進城務工農民為主的勞動密集型企業，這些企業的技術含量較低，沒有必要也不需要進行校企合作。

針對這一點，華東師范大學徐國慶教授在論述現代學徒制時認為：根據人才培養目標定位的不同，可以按復雜程度將學徒培養序列劃分為四個層次，即民間學徒制、促進社會青年就業的學徒培養、獲得精湛技術的學徒培養和實現技術創新的學徒培養。民間學徒制是廣泛存在于個體經濟與微型經濟中的學徒制，它的功能是訓練傳統的手工技藝，使學徒獲得簡單的操作技能。促進社會青年就業的學徒制旨在對所招收的新員工進行技能訓練，以使其能勝任崗位的基本要求。這個層次的學徒培養一般由企業自身完成，但對于一些較為復雜的技術訓練，也需要中等職業學校的參與。獲得精湛技術的學徒培養是一種過程更長、組織更為嚴密、內容更為復雜的學徒制，其目標是培養掌握了精湛技術的技術技能人才，以滿足企業對高技能人才的需求。這個階段的學徒制需要與中職和?？聘呗毾嘟Y合。實現技術創新的學徒培養則是更高層次的學徒制，其目標是使技術技能人才獲得創新能力。這種層次的學徒制一般需要與專科高職和技術應用型本科相結合，但那些更為復雜的實現技術創新的學徒培養，則由企業在內部實施[4]。徐教授對于學徒制的不同分類說明了，并非所有的技能都需要通過校企合作來完成，有一些技能傳統的學徒制就可以滿足了，還有一些技能則需要企業進行嚴格的內部培訓，所以他提出了“現代學徒制是否一定要以校企合作為前提”的疑問。

三、職業教育產教融合實施的制度環境創設

從各國職業教育發展的經驗來看，職業教育產教融合的實施需要以健全的制度為保障，與目前我國產教融合的實施相伴隨的，也應該是不斷完善的制度環境。

（一）建設校企合作的勞動制度環境

分析德國“雙元制”職業教育及校企合作機制我們發現，德國的校企合作在本質上是一項企業制度，并且，德國的企業并沒有提供雙元制的法定義務,它們提供雙元制培訓崗位完全是出于“自愿原則”的[5]。這說明，校企合作必須以自愿為原則。那么，德國的企業為什么會自愿培養工人呢？ 除了因二戰期間喪失了大量的青壯年勞動力，德國經濟的發展需要青年勞動力的支持之外，德國政府制定了比較詳盡的勞動保護制度是促進校企合作成功實施的本質原因。德國針對校企合作的法律法規，除了1897年的《手工業者保護法》、1960年的《青年勞動保護法》、1969年的《勞動促進法》外，還進一步在國家層面制定了企業勞動保護的法規，主要有 《勞動保護法》《勞動安全法》《儀器安全法》《爆炸品法》《化學品法》《放射光線防護法》《危險品條例》《勞動場所條例》等。德國法律規定，企業必須依照各項法規制定各生產單位的“規程”“制度”“工作條件”，建立正常的企業生產秩序[6]。工廠內部一旦發生事故，對事故的調查處理也是依據上述法規制度。

因此，健全的勞動制度是產教融合發展過程中不能缺少的。在制度的建設上，新制度經濟學在需求——供給的框架內，把制度分為誘致性制度和強制性制度兩種。所謂的誘致性制度是指人們為爭取獲利機會自發倡導和組織實施的對現行制度安排的變更或替代，也被稱為需求主導型制度；強制性制度指以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，也被稱為供給主導型制度。我國自產教結合政策提出的近20年來，在這方面的法律法規主要是由教育行政部門頒布的《職業教育法》《職業學校學生實習管理規定》等，這些法律都屬于行政法，對企業約束力不強。而國家在企業培訓制度上采用的減免稅收政策等，則屬于誘致性制度，對于促進企業加強職工內部培訓起到了一定的推動作用。但是，在職業教育產教融合的實施過程中，我們還要制定一些強制性制度，比如針對企業用工的勞動保護制度、對生產事故的處理制度等。2007年我國針對企業生產安全制定了《生產安全事故報告和調查處理條例》，規定：“因忽視安全生產、違章指揮、違章作業、玩忽職守或者發現事故隱患、危害情況而不采取有效措施以致造成傷亡事故的，由企業主管部門或者企業按照國家有關規定，對企業負責人和直接責任人員給予行政處分；構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任?！钡@些規范還比較模糊，目前針對生產的事故處理比較隨意，也沒有針對企業的處罰制度。沒有一個嚴格的事故處理制度，企業就不會有努力培訓員工的意愿。在產教融合過程中，我們可以用強制性制度倒逼企業培訓，通過增加企業在生產事故中的責任成本，迫使企業進行相應的教育培訓。

（二）營造校企合作的誠信機制

潘建峰（2016）認為：“提升企業參與積極性，就要滿足其對高素質技術技能人才的需求”。這說明產教融合不單單是教育界與產業界的一個聯系機制，作為兩種不同類型的組織，二者能夠融合，就必須具有一個誠信機制存在，這個誠信機制就是職業學校必須要為企業輸送合格的人才。從社會媒體看，目前針對職業學校教學標準不規范問題的報道較多，職業學校為了節省自己的教學成本和管理成本，往往讓學生提前去企業實習，把教學成本轉嫁給企業。理論上講，學校本應該把這部分實踐教學的成本轉交給企業，只有這樣，企業才會去培養學生。但一些職業學校不僅不轉交培養成本，反而轉嫁培養成本，從兩種類型的組織相互合作的角度來講，就屬于誠信缺失的問題。職業學校的這種誠信的缺失是目前校企合作的一大障礙，我們不僅要規范職業學校的教學標準，而且要在合作的學校和企業間營造相互合作的誠信機制。

（三）構建產教融合分類實施的指導制度

校企合作不是一個人才培養的模式問題，也不是如何處理學校和企業的關系問題，它是一個經濟問題，必須遵循經濟規律，用經濟學的視角來考慮。從經濟學的角度來考慮，校企合作的實施不應該全面鋪開，應該先行在一些需要進行校企合作的企業中開展。從目前參與校企合作的企業特征來看，那些規模中等、具有明顯職業階梯性、具有一定的操作性但操作性又不太強、一般分布在第二產業的生產性企業和工業服務業的企業還是愿意進行校企合作的，應積極引導這類企業與職業院校的合作，以提升產教融合的實施效益。