基層治理的難點怎么解

周少來

【關鍵詞】基層治理 現代化 公共秩序 【中圖分類號】C916 【文獻標識碼】A

基層治理是國家治理的基礎，其治理現代化的進程決定著國家治理的現代化進程。近一個時期，從河北、陜西到安徽，一些地方出現網民因“微信‘吐槽”而被“行政拘留”的事件，引發政府、學界與民間各方議論。其中折射出眾多基層治理的“難點”與“痛點”，關涉復雜的基層治理觀念和體制問題。

治理觀念：從靜態秩序觀到動態秩序觀

穩定與秩序，是現代社會發展的基礎和前提，也是基層治理的基礎和條件。動蕩與混亂，談不上發展，更談不上治理，導致眾多發展中國家陷入結構性困境。而保持長期穩定與秩序，是中國得以歷史性飛速發展的優勢和經驗。

面對如此多元開放的流動社會，面對如此眾多的網民，面對如此思想活躍的80后、90后，基層社會有限的行政資源和警力資源，如何做到“既有秩序、又有自由”“既有穩定、又有活力”？根據現代化社會治理的基本經驗，非制度化、法治化治理不可。2017年出臺的《互聯網群組信息服務管理規定》就是制度化治理的重要舉措。

我們要樹立現代化的秩序觀和穩定觀，保證基層社會的秩序與自由、穩定與活力的和諧統一，這是基層社會治理現代化的觀念前提。一是要認識到在多元開放的現代社會，民眾依據一定的事實，抱怨、質疑政府行為和公共事件，實屬“正常之舉”。二是民眾依據一定事實的抱怨和申訴，也是公民自由和社會活力的體現，只要在一定的法律界限和公共秩序之內，也對政府作為和公共行為有一定的輿論監督作用，有利于基層社會的良性發展。三是對捏造、誹謗并嚴重擾亂公共秩序的行為，必須依據法律法規和事實作出嚴肅處理。

治理基礎：從權力本位到權利本位

現代社會，是一個以公民為基礎的權利本位社會，憲法和法律規定了一系列公民的基本政治、經濟、社會、文化權利。公民依法行使權利，是現代社會秩序與活力的個體性前提，同時各級政府保障公民權利行使的正常公共秩序和落實條件，是政府正當性和合法性的基礎，也是各級政府的崇高職責和使命。

但現代社會的多元開放和飛速發展，致使法治化程度再周密的國家，也有法律不及和法律規定不詳的領域和層面，這就給政府行政和司法判決留下了“自由裁量”的空間，也就是說政府行政性權力的存在和行使，具有現實的合理性和必要性。

基層政府在基層社會治理中，要堅持以人民為中心的發展思想，把公民權利本位的原則落到實處，構建以權利本位為基礎的制度體系，是基層社會治理現代化的制度基礎。這就要求基層政府切實克服“權力沖動”和“權力任性”，一切以事實為依據，以法律為準繩，本著法治原則和法治精神，對待公民“微信吐槽”和“意見表達”等現象，從權利本位的角度出發行使公共權力和維護公共秩序。

治理方式：從管控管制到科學治理

現代化的社會，需要現代化的治理方式，這是發展中國家走向現代化的必由之路。中國作為發展中的大國，正大踏步地走向現代化，構建并提升現代化的治理方式，這就需要從傳統的“管制模式”走向現代的“科學治理”。這是中國全面現代化的基礎性制度工程，也是黨中央把“國家治理體系和治理能力現代化”，作為全面深化改革總目標的重要原因。

基層社會處于社會發展中矛盾和問題的最前沿，基層政府及其干部，直接面對人民群眾及其利益訴求，特別是在當前深化改革的關鍵期和矛盾凸顯期，城鄉一體化發展突飛猛進，土地征用、房屋拆遷、公共服務改進、新型城鎮化建設等，涉及一系列復雜的利益調整和制度變革。加之層層下壓的責任追究機制、維護穩定的“一票否決制”等，基層政府有意、無意地走上“管控管制”的“壓力型治理”。

隨著基層民眾民主法治和權利意識的增強，在涉及民眾切實利益和重大權益的公共事件中，基層民眾急切需要表達其利益訴求的渠道和機制，而且這種“表達意愿”會隨著社會的發展進步而日益強烈。基層政府要建立健全民眾表達和參與的制度機制，構建政府、企業、社會組織和基層民眾上下溝通、多元共治的科學治理體系，這是提升基層社會治理能力和治理水平的制度之路。

治理路徑：從運動化治理到法治化治理

改革開放以來，伴隨著經濟市場化的進程，中國的法治化步伐不斷加快，特別是在黨的十八大以后，國家治理的法治化程度得到很大提高。與此進程相同步，基層政府依法行政、依法辦事的水平也隨之提升，這是基層社會保持穩定與活力的制度性基礎，也是基層政府與基層民眾共同推動的可喜成果。

但隨著新型城鎮化的快速推進和基層治理任務的層層加重，在一些領域和公共事業中，傳統的“運動化治理”也普遍存在。例如，在精準扶貧、城鎮化建設、土地征用和房屋拆遷、農業產業化發展等工作中，個別地區出現了層層加碼、層層簽訂責任狀，突擊集中全部行政資源和各級干部（包括鄉村干部），依賴“運動化推動和實施”的治理路徑。一些地方出現的“微信‘吐槽被拘事件”，就有“運動化整治”的行政痕跡，容易發生“上綱上線”“過激過猛”等各種不規范的行政行為。

“微信吐槽”“民意表達”等，是一個開放社會的“生活常態”，更是公民言論自由的基本權利，并非一個月、兩個月的“運動化整治”所能“解決問題”。只有建構法治化治理架構，對非法造謠者予以打擊，對合法表達者加以保護，同時通過社會組織的自治約束和公民素質的道德提升，才能構建一個法治與德治相協調的社會治理體系。

治理邊界：公共權力與公民權利

現代社會的急劇變遷和錯綜復雜的利益關系，造成了大量的邊界模糊地帶和中間地帶，其中的公共權力與公民權利邊界交錯、界限不明。就以網絡世界的微信、微博等自媒體來說，言論自由是憲法和法律賦予公民的基本權利，每位公民在法律的框架下，有其表達意愿、訴求和利益的基本自由，各級政府也有其聽取和吸納公民訴求的責任和義務。但同時，網民在表達其意見訴求時，其中也可能摻雜著不少的抱怨、批評、謾罵，甚至道聽途說、夸大捏造事實、造謠陷害等，這就需要公共權力的介入和管理。

公共權力如何介入和管理？這就需要精細的、制度化的社會治理體系。一是要對公民權利的行使和公共權力的行使有明確的、可操作化的制度性規定。二是在法律不及和規定不明的情境中，公共權力的介入要本著保護公民權利的宗旨，遵循根本的法治精神和法治原則，最大限度地維護公民權利自由與公共秩序穩定之間的協調平衡。

我們相信，隨著以人民為中心的發展思想得到落實，隨著公共權力與公民權利邊界的制度化明晰，以及基層治理法治化民主化水平的不斷提升，基層治理現代化必將再上一個新的臺階，為國家治理現代化奠定牢固基礎。

【參考文獻】

①張璁：《行拘差評者是權力濫用》，《人民日報》，2017年8月23日。

②習近平：《決勝全面建成小康社會奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利——在中國共產黨第十九次全國代表大會上的報告》，新華網，2017年10月27日。

責編/谷璇 美編/史航