行業協會自律職能履行的困境與出路

王曉昕 中國輕工業聯合會

行業協會是社會中介組織和自律性行業管理組織。在社會主義市場經濟條件下，行業協會應是行業管理的重要方面，是聯系政府和企業的橋梁、紐帶，在行業內發揮服務、自律、協調、監督的作用。同時，又是政府的參謀和助手。[1]行業協會擔負著實施行業自律的重要職責。[2]近年來，各行業出現不正當競爭、誠信缺失、產品質量瑕疵等問題，其中原因既有政府監管的失效，更有行業自律的缺失，行業協會沒有充分發揮自律管理職能。

一、行業協會自律職能履行的現實困境

行業協會的自律職能是指行業協會通過自身的制度和行為來規范本行業運轉秩序的一項職能，其主要包括兩個方面：一方面，制定自律規章制度對會員的行為和市場結構進行約束；另一方面，對會員執行自律規章制度的情況進行制約，以防止違背自律規章制度的行為出現。[3]在實際工作中，很多行業協會積極地履行了反映行業企業訴求、咨詢服務、信息發布等服務職能，但并未充分發揮行業自律職能。

（一）行業協會章程規定籠統、不全面

行業協會在法律規定的框架下，根據行業的具體情況制定自己的章程，明確規定協會的職能以及協會、會員的權利義務。現存的協會章程大都存在規定籠統、精細化程度低、規定內容不全面的問題。例如，有的章程中規定：制定并監督執行行規行約，規范行業行為，維護公平競爭。這項規定從一個方面表述了協會的職能，但并沒有規定如果遇到不正當競爭和壟斷行為，協會應當采取何種應對措施，如何維護公平競爭；沒有規定協會對于會員違規行為，是否給予處罰、如何處罰。這種籠統的概括并不能在實際操作中對具體事項起到指引作用。當會員存在違法違規的情形時，大多數協會沒有具體的懲戒標準對會員進行處罰，即便在實際中做出了處罰決定，也因缺乏正當性受到企業和社會的質疑，沒有威懾力可言。[4]

（二）行業決定缺乏強制力、約束力。

行業協會對于違規的會員缺乏有效的懲戒措施，無法有效推行行業的決定，無強制力和約束力的行業自律活動效果大打折扣。作為社會中介組織和自律性行業管理組織，行業協會缺乏強制性權力。對于會員執行行業自律規約，行業協會沒有強有力的監督制約能力，對違規會員企業一般采取警告、行業內通報批評、公開譴責等涉及名譽性的制裁手段。這些制裁手段缺乏嚴格性和有力性，懲戒力度比較弱，很難保證會員企業不在利益的驅使下鋌而走險違背行業自律規則。[5]

（三）會員企業缺少參與自律的內在積極性

行業協會承擔著本行業的自律職責，雖然行業協會本身具有行業交流方面的優勢，但是行業協會自律職能的履行依然艱難。會員企業在參與協會工作中，普遍存在與協會交流少、活動參與少、不重視協會章程等問題。以營利為目的的企業，其活動多集中于企業運營、員工培訓等方面，會員企業自律意識弱于利益意識，行業自律氛圍很難通過單純的鼓勵和引導來形成，企業如果缺乏制度的制約，很難主動參與自律。另外，行業協會章程規定缺乏約束力和強制力，也影響了企業參與自律的積極性。

二、產生行業協會自律職能履行困境的原因

（一）法律法規不健全

我國行業協會的專項立法滯后,尚未制定關于行業協會的專門性法律《行業協會法》。國務院于1998年發布施行的《社會團體登記管理條例》是我國目前規范行業協會的主要法律依據,但僅屬于政府法規層級?！渡鐣F體登記管理條例》的內容主要是針對社會團體登記的程序性事項, 缺乏實體性的內容,對行業協會的性質、職能沒有明確的、細化的規定，也沒有關于行業協會具體運行的相關規定。2007年頒發的《國務院辦公廳關于加快推進行業協會商會改革和發展的若干意見》，是內容全面的指導文件，對于加強行業自律提出“行政執法與行業自律相結合，是完善市場監管體制的重要內容?！薄耙獓@規范市場秩序，健全各項自律性管理制度，制訂并組織實施行業職業道德準則，大力推動行業誠信建設，建立完善行業自律性管理約束機制，規范會員行為，協調會員關系，維護公平競爭的市場環境。”等概括性內容，但沒有具體的規定。此外，另有其他一些具體的規定散亂分布在各部委頒布的政策文件和地方性法規文件中，這些規定不成體系，缺乏統一性,有些規定之間相互沖突。行業協會自律難以有確定的法律依據，自律職能也無法準確的履行。

（二）行業協會權威性不高

由于法律法規不健全，行業協會的法律地位無法得到有效保障，行業協會的許多職能難以實現，自律功能也未能充分履行，難以得到社會的廣泛認同。社會各方面對行業協會在行業管理中的重要作用仍然認識不足，行業協會需要得到充分的理解和支持。大多數行業協會誕生于經濟體制改革過程中,完成了大量的為政府服務的工作,具有較強的服務政府的能力。而服務會員的業務能力在不同行業協會間具有較大差異，在很多情況下，行業協會提供的服務難以滿足企業會員的個性化、差異化的服務需求。企業加入行業協會需要繳納會費,如果不能獲得滿意的服務,會費只能成為經濟負擔。會員數量和行業覆蓋率不足則影響行業協會的權威性。權威性不足的行業協會對于企業而言，缺少信譽感，企業退出成本很低，警告、業內通報批評、取消會員資格等對企業不自律行為的懲戒措施，并沒有給企業帶來切實的損失，因此企業并不重視行業協會對企業自律行為的激勵和不自律行為的懲戒。

（三）行業協會能力建設不足

首先是現代法人治理結構和運行機制不健全。雖然行業協會設立了會員大會、理事會、常務理事會、秘書處等組織機構,但一些行業協會內部缺乏完善的決策、監督、執行等機制,使得協會章程的作用不明顯,缺少執行力。其次是缺乏規范的自律機制，沒有明確、完整的自律工作制度，工作缺乏制度保證。第三是大多數行業協會缺少職業化的人才隊伍，人才結構不合理現象突出，難以為行業協會履行自律職能提供人才支撐。第四是一些行業協會財力不足，難以開展調研，技術、管理培訓，制定技術標準，幫助企業開拓市場等活動，無法滿足會員對高質量服務的需要。由于經費困難，行業協會提供的工資和福利待遇對于專業人才缺少吸引力。

三、行業協會自律職能履行的出路

（一）完善法律法規體系

加快行業協會立法進程，制定《行業協會法》單行法規，對行業協會的法律地位、性質、職能、管理、組織機制等方面的內容做出明確規定, 給予行業協會自律活動明確的法律指引。建立配套的法律法規, 形成清晰科學的行業協會法律體系，為行業協會充分履行自律職能提供法律保障。

（二）強化社會監督

社會公眾、新聞媒體的監督可促進行業協會完善自律機制、履行自律職能。社會監督以信息公開為引領，行業協會通過信息公開平臺、自身官方網站和新聞發言人制度, 向社會公開登記事項、章程、組織機構、重大活動、承接政府轉移職能等事項，接受社會公眾的監督;同時行業協會向會員公開年度工作報告、財務工作報告、會費收支情況、服務活動等事項，接受會員監督。對于會員的違規行為,行業協會可以通過新聞媒體進行曝光，迫使違規會員在輿論壓力下及時糾正違規行為。另外，可建立不依賴于政府而獨立存在的第三方監督機制，對各市場主體的誠信等各個方面進行績效評估,向公眾發布信息,督促行業協會對行業發揮自律功能。[6]

（三）完善行業協會自律機制

一是健全各項自律性管理制度。制定科學的行業協會章程，重點完善職能部分，減少籠統、表面性的規定，增加監督評估內容。制定對行業協會自身監督制度、會員自律規約、行業職業道德準則，建立誠信承諾制度、會員企業信用評價制度。完善以章程為核心的換屆選舉、議事決策、人事管理、財務管理、資產管理、活動管理、機構管理等內部管理制度。

二是完善懲戒機制。保證會員遵守協會章程，執行行業決定，對違反行業規范的會員給予相應的懲罰。設置懲戒主體，明確由專門的自律委員會或由會員代表大會、理事會、秘書處做出懲戒決定。明確懲戒對象為行業協會的會員。根據會員違規行為的情節輕重，設置警告、行業內通報批評、公開譴責、取消會員資格、向有關部門通報等懲戒措施。設置懲戒程序，明確受理、調查、申辯、聽證、決定、公示、執行等程序環節。

三是提高行業協會公信力。吸引更多企業加入行業協會，增加會員數量和行業覆蓋率，從而提高行業協會的代表性和行業協會在行業內和社會上的權威性和影響力。行業協會通過為會員提供更多數量和更高質量的服務，獲得會員的認可和支持，提高會員的歸屬感；通過增強治理能力，獲得政府的更多支持與授權，承接政府轉移職能，增強在行業事務上的話語權；通過增強行業協會工作透明度，培育協會與會員的互相信任，提高行業協會在會員中的公信力。

四是提高人員素質，建設行業協會職業化隊伍。加強對從業人員的專業培訓、職業道德培訓,提高從業人員的業務能力和綜合素質。建立科學的人才選拔機制,積極吸納年輕力量和具備專業知識的技術人才，優化從業人員的年齡結構、知識結構，提高專業化水平。建立科學的人才激勵機制和晉升機制, 為優秀人才提供發展空間，提高行業協會職業化隊伍整體素質。