《市場監督管理行政許可程序暫行規定》的理解與適用

文 赫成剛 鐘海龍

2019年8月21日，市場監管總局公布了《市場監督管理行政許可程序暫行規定》（以下簡稱《規定》），作為規范市場監管（含藥品、知識產權）行政許可事項的程序性規章，將進一步促進市場監管各項行政許可程序的統一，為市場監管提供程序支撐，促進監管閉環的形成。那么，如何正確理解和適用《規定》呢。

第一，創設了行政許可準入與退出并重、注重退出程序的制度設計。

《規定》雖然分九章79條，但最為核心的章節是第三章和第四章的準入與退出程序的42條。尤其是第四章分三個專節，針對出于公共利益的需要、準入過程中因程序違法或瑕疵以及獲準后主體履行不能分別以撤回、撤銷和注銷三種不同形式的退出程序集中作出了規定。這不僅解決了市場監管行政許可環節重準入輕退出、重事前發證輕事后監管的工作慣性，為許可退出提供了制度遵循。

行政許可的撤回，指依照《規定》是指因存在法定事由，為了公共利益的需要，市場監管部門依法確認已經生效的行政許可失效的行為。至于許可撤回的法定事由，《規定》沿用了《行政許可法》的界定，即行政依據的法律、法規、規章修改或者廢止的或者準予行政許可所依據的客觀情況發生重大變化的兩種情形。按照全國人大官網的解釋，第一種情形是指行政許可所依據的法律、法規、規章修改或者廢止。也就是說原來的法律、法規、規章準予從事某種活動，后來通過修改，對這種行為加以禁止；或者原來法律、法規、規章規定的頒發行政許可的條件進行了改變，要么提高了準入的門檻，要么對許可范圍進行了調整。被許可人必須滿足新的許可條件或者對其從事活動的范圍作一定的限制，因而對已頒發的行政許可作出變更。第二種情形是頒發行政許可所依據的客觀情況發生重大變化，特別是發生了重大的突發事故和事件，出于應對和處理的需要而臨時或者長久收回許可資質。不難看出，行政許可撤回，對被許可人而言是損益性的，不管是收回許可資質還是提高許可門檻，都在一定程度上對其權益造成了損失或者又加重了其義務。

行政許可的撤銷，指因市場監督管理部門與被許可人一方或者雙方在作出行政許可決定前存在法定過錯，由市場監督管理部門對已經生效的行政許可依法確認無效的行為?！兑幎ā吩O定的市場監管行政許可撤銷法定情形嚴格沿用了《行政許可法》的規定，即需要明確的有兩點：一是“違反法定程序作出準予許可決定的”的適用條件應為作出行政許可決定的市場監管部門或其他部門違反法定程序足以影響到行政許可正確性，該部門或者其上級部門可以撤銷行政許可。實踐中，如果違反了法定程序但沒有影響到行政許可正確性的，一般說來則不必撤銷。這主要是考慮到提高行政管理效率和保護被許可人合法權益的需要。二是所謂賄賂手段，是指申請人的申請不符合行政許可的資格或者條件，卻通過向市場監管部門及其工作人員行賄金錢、財物等的方式，取得行政許可的行為。

第二，固定了“放管服”改革中好的工作模式和做法。

一是為便民利民，對符合法定要求的電子申請材料、電子證照、電子印章、電子簽名、電子檔案，《規定》不但肯定了其在行政許可程序中的法律地位，還在總則部分設專條明確與紙質申請材料、紙質證照、實物印章、手寫簽名或者蓋章、紙質檔案具有同等法律效力。二是確立了市場監管部門在履行職責過程對申請人產生實際權益影響的許可準予、變更、延續、撤回、撤銷和注銷等信息，必須按照有關規定予以公開的制度。三是盡量減輕申請人義務和負擔。例如，除補辦工業產品生產許可證外，其他的紙質行政許可證件遺失或者損毀的被申請人申請補辦的，不再要求被許可人依照規定途徑進行相應聲明。

第三，完善了相應的程序，使許可流程更加通暢。

一是對于現場審查不合格需要整改的，《規定》原則上確立了一次性整改的原則，逾期未予整改或者整改不合格的，除非有關法律另有規定，應當認定為行政許可申請不符合法定條件、標準。二是對行政許可證件記載的事項存在文字錯誤的，規定市場監管部門有予以更正的義務。三是剔除了有關吊銷行政許可證照的程序規定。按照《行政處罰法》的規定，吊銷許可證照是指被許可人在實行許可的領域存在嚴重的行政違法行為，而被有權行政機關撤銷已經獲得的從事某種活動的權利或者資格證書，剝奪其從事某種特許活動的行政處罰，原質量技術監督等部門行政許可的程序性規章中多有界定。鑒于是被許可人違反的是相應許可領域的實體法律規范，此次《規定》不再納入調整范圍。

當然，作為市場監管總局成立后的第一部統一的規范行政許可程序的行政規章，面對整合后多種類的市場監管行政許可，不可能完全規范調整精確，難免存有一些瑕疵。主要表現為兩點。一是程序規范統一與制度創新的關系需要亟待完善。《規定》第二十三條有“法律、法規、規章和國務院文件規定市場監督管理部門作出不實施進一步審查決定，以及逾期未作出進一步審查決定或者不予行政許可決定，視為準予行政許可的，依照其規定”的表述。言外之意，是否將實施審查作為市場監管行政許可準予與否的程序性權力或者事權，只能有廣義的法律層面和國務院文件的規定。但在行政許可改革的實踐中，市場監管的絕大多數許可項目是國家層面設定的，上述規定無疑對地方局推進行政許可改革造成掣肘。因此，在《規定》以后的修改中，應該添加行政許可改革試點的制度安排。二是《規定》的適用范圍。首先僅就《規定》本身而言，其第二條明確表述為“市場監督管理部門實施行政許可，適用本規定。”僅從字面上而言，應當調整所有市場監督管理職責內的所有行政許可事項。但在附則當中，又突出為“藥品監督管理部門和知識產權部門實施行政許可，適用本規定?！逼浯?，在最后又規定《質量技術監督檢驗檢疫行政許可實施辦法》同時廢止。也就是說，大體上只適用于藥品監督管理、知識產權和原質量技術監督領域所涉及的行政許可事項。再次，《規定》當中的有些條款還對法律、法規、規章對經營者集中、藥品經營等行政許可審查程序或者對補辦工業產品生產許可證等行政許可證件的市場監督管理部門另有規定的從其規定的表述。最后加之完整意義上的知識產權最起碼還包含商標注冊等，是否適用于商標注冊等廣義上的行政許可不得而知，使得《規定》的適用范圍極不確定。既然藥品監督管理部門實施行政許可適用《規定》，那么食品等產品類的以及企業登記等資質類行政許可的程序理應由《規定》調整，即便有加嚴或者特殊規定，也應在《規定》中明確。