關(guān)于浙江省耕地占補(bǔ)平衡管理創(chuàng)新的幾點(diǎn)思考

□ 浙江省土地整理中心 宋佩華

近年來(lái)，黨中央、國(guó)務(wù)院對(duì)新時(shí)期耕地保護(hù)和占補(bǔ)平衡工作提出了一系列新的要求，針對(duì)當(dāng)前占補(bǔ)平衡工作面臨的新形勢(shì)，新任務(wù)，浙江省制訂出臺(tái)了一系列創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡管理的政策措施，為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供了強(qiáng)有力的土地資源保障。

一、近年來(lái)浙江省耕地占補(bǔ)平衡的基本情況

（一）大力實(shí)施土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，為耕地占補(bǔ)平衡提供數(shù)量和質(zhì)量基礎(chǔ)

“十三五”以來(lái)，浙江省組織實(shí)施“611”耕地保護(hù)工程、“152”耕地生態(tài)建設(shè)保護(hù)工程。2016年至2018年，全省墾造耕地43.42萬(wàn)畝，實(shí)施旱地改水田耕地質(zhì)量提升19.54萬(wàn)畝，建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田670.28萬(wàn)畝，復(fù)墾農(nóng)村建設(shè)用地15.24萬(wàn)畝。通過(guò)大力實(shí)施土地整治和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，浙江省增加了有效耕地面積，提高了耕地質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。

（二）加強(qiáng)耕地占補(bǔ)平衡管理，有力保障建設(shè)用地需求

一是改進(jìn)跨市補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑辦法。2016年以來(lái)，全省跨市調(diào)劑補(bǔ)充耕地指標(biāo)4.03萬(wàn)畝，平均每年1.34萬(wàn)畝，有效緩解了部分地區(qū)耕地占補(bǔ)平衡壓力。2018年，原浙江省國(guó)土資源廳、浙江省財(cái)政廳、浙江省物價(jià)局等三廳局下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步做好補(bǔ)充耕地指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田指標(biāo)調(diào)劑和省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)的通知》（浙土資發(fā)〔2018〕20號(hào)），對(duì)允許補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量、水田、產(chǎn)能指標(biāo)予以調(diào)劑，調(diào)劑價(jià)格采用統(tǒng)一定價(jià)，調(diào)劑程序更加公開(kāi)透明，避免出現(xiàn)調(diào)劑價(jià)格“兩張皮”和“陰陽(yáng)合同”現(xiàn)象，穩(wěn)定了調(diào)劑市場(chǎng)。二是提高省統(tǒng)籌保障能力。2016年至2018年9月，全省收繳省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)2.48萬(wàn)畝；2018年10月開(kāi)始，根據(jù)浙委發(fā)〔2018〕10號(hào)、浙土資發(fā)〔2018〕20號(hào)要求，按照補(bǔ)充耕地驗(yàn)收?qǐng)?bào)備入庫(kù)數(shù)量、水田、產(chǎn)能三類(lèi)指標(biāo)的20%分別上劃省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)，收繳了省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量指標(biāo)2.0萬(wàn)畝、補(bǔ)充水田指標(biāo)2.16萬(wàn)畝、產(chǎn)能指標(biāo)1595.57萬(wàn)公斤，保障了一批國(guó)家穩(wěn)增長(zhǎng)項(xiàng)目和省級(jí)以上重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的順利落地。三是實(shí)行“補(bǔ)改結(jié)合”方式落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡。2014年以來(lái)，國(guó)家提出耕地占補(bǔ)平衡的新要求，經(jīng)自然資源部同意，浙江省實(shí)施了以“補(bǔ)改結(jié)合”方式落實(shí)建設(shè)項(xiàng)目“占一補(bǔ)一”“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”“優(yōu)占水田補(bǔ)水田”。在墾造優(yōu)質(zhì)耕地的基礎(chǔ)上，全省提升現(xiàn)有耕地質(zhì)量等級(jí)、將旱地改造為水田，以補(bǔ)充耕地?cái)?shù)量落實(shí)建設(shè)占用耕地“占一補(bǔ)一”，以提升耕地質(zhì)量等級(jí)落實(shí)建設(shè)占用耕地“占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)”，以旱地改造水田落實(shí)建設(shè)占用耕地“占水田補(bǔ)水田”。

（三）規(guī)范補(bǔ)充耕地管理，實(shí)行補(bǔ)充耕地全程監(jiān)管

一是建立了自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、林業(yè)、生態(tài)環(huán)境、水利等部門(mén)的聯(lián)合立項(xiàng)和竣工驗(yàn)收制度，嚴(yán)把項(xiàng)目選址關(guān)和驗(yàn)收關(guān)。二是建立了補(bǔ)充耕地項(xiàng)目檢查復(fù)核制度。省、市自然資源主管部門(mén)每年按規(guī)定比例對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地檢查復(fù)核，確保項(xiàng)目面積真實(shí)，質(zhì)量符合要求。三是創(chuàng)新項(xiàng)目監(jiān)管手段。浙江省充分利用信息化技術(shù)，建立了全省土地整治項(xiàng)目監(jiān)管系統(tǒng)和移動(dòng)巡查系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了土地整治項(xiàng)目的立項(xiàng)、規(guī)劃設(shè)計(jì)、施工、驗(yàn)收、后期管護(hù)等全過(guò)程的監(jiān)管和可追溯，確保落實(shí)項(xiàng)目工程質(zhì)量和建設(shè)責(zé)任，防止項(xiàng)目弄虛作假。

二、浙江省耕地占補(bǔ)平衡面臨的主要困難和問(wèn)題

浙江省建設(shè)用地量大、耕地后備資源不足，耕地占補(bǔ)平衡面臨許多困難和問(wèn)題。突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

（一）建設(shè)用地需求依然旺盛

按照浙江省第十四次黨代會(huì)提出的“兩個(gè)高水平”建設(shè)的奮斗目標(biāo)，本屆政府期間，一大批惠及民生的基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)項(xiàng)目落地建設(shè)，特別是大灣區(qū)大花園大通道大都市區(qū)建設(shè)，要占用一定數(shù)量的耕地。

（二）后備資源嚴(yán)重不足

據(jù)調(diào)查，浙江省現(xiàn)有宜耕土地后備資源僅為45.93萬(wàn)畝，且分布不均，主要集中在沿海灘涂區(qū)域和金衢低丘緩坡區(qū)域，耕地后備資源不足1000畝的縣（市、區(qū)）達(dá)31個(gè)，超過(guò)三分之一。為嚴(yán)格保護(hù)生態(tài)環(huán)境，自2018年9月以來(lái)，全省停止了涉林墾造耕地，明確提出禁止在重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)、飲用水水源一級(jí)保護(hù)區(qū)等區(qū)域墾造耕地。低丘緩坡區(qū)域墾造資源大幅減少，而灘涂資源也受用海政策影響，難以實(shí)施墾造耕地。全省集中連片、具有一定規(guī)模、易開(kāi)發(fā)的耕地后備資源已十分匱乏。

（三）占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)壓力很大

一是占水田補(bǔ)水田難度大。受資源條件限制，浙江省低丘緩坡等區(qū)域大多缺少水源、地形坡度較大，墾造水田難度大。二是耕地占補(bǔ)等級(jí)相當(dāng)，也難以實(shí)現(xiàn)。從全省范圍看，浙江省重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目主要集中在杭嘉湖紹平原地區(qū)，耕地質(zhì)量等級(jí)高，達(dá)到2等—6等。而補(bǔ)充耕地資源集中的金衢盆地和溫臺(tái)沿海，耕地質(zhì)量等級(jí)低，為8等—12等。從一個(gè)縣域范圍看，建設(shè)項(xiàng)目往往集中在縣城周邊和城鎮(zhèn)周邊，而補(bǔ)充耕地質(zhì)量也達(dá)不到占用耕地的等級(jí)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來(lái)全省各類(lèi)建設(shè)用地占用耕地的等級(jí)與補(bǔ)充耕地的等級(jí)差0.7等左右。不少市縣已經(jīng)出現(xiàn)了因耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題影響建設(shè)用地報(bào)批的情況。

（四）區(qū)域之間不平衡

從全省情況看，建設(shè)用地集中在杭州、寧波、嘉興、紹興等市，而補(bǔ)充耕地主要在金華、衢州等地。據(jù)2013—2017年各市建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量的統(tǒng)計(jì)，杭州、嘉興、紹興三市建設(shè)占用耕地?cái)?shù)量占全省40%，墾造耕地?cái)?shù)量?jī)H占全省18%，依靠自身落實(shí)占補(bǔ)平衡難度大。

三、改進(jìn)和創(chuàng)新耕地占補(bǔ)平衡管理的有關(guān)建議

（一）實(shí)行差別化占補(bǔ)平衡政策

要強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃總量管控作用，充分考慮補(bǔ)充耕地潛力，統(tǒng)籌安排建設(shè)用地。通過(guò)差別化的建設(shè)用地規(guī)模激勵(lì)和管控等措施，建設(shè)占用耕地特別是優(yōu)質(zhì)耕地得以減少，從根本上減輕耕地占補(bǔ)平衡壓力。對(duì)于國(guó)家和省以上重大交通、能源、水利和軍事國(guó)防項(xiàng)目，以及關(guān)系產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、生態(tài)環(huán)保、公共服務(wù)等項(xiàng)目，要實(shí)行差別化的耕地占補(bǔ)平衡政策，采取國(guó)家和省市統(tǒng)籌、跨市調(diào)劑等多種措施，及時(shí)落實(shí)補(bǔ)充耕地，保障這些項(xiàng)目的及時(shí)順利落地。一般性產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目和經(jīng)營(yíng)性用地由地方自行解決耕地占補(bǔ)平衡問(wèn)題。

（二）全面拓寬補(bǔ)充耕地途徑

要嚴(yán)格按照生態(tài)文明建設(shè)的要求，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念，轉(zhuǎn)變補(bǔ)充耕地方式，推進(jìn)補(bǔ)充耕地工作。對(duì)于未利用土地、廢棄低效園地等宜耕農(nóng)用地，復(fù)墾廢棄宅基地、閑置建設(shè)用地和工礦用地、廢棄鹽田，實(shí)施全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)工程、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等途徑，增加有效耕地面積，提升耕地質(zhì)量，不斷充實(shí)耕地儲(chǔ)備庫(kù)。同時(shí)，要積極研究已圍灘涂用于墾造耕地的政策，多途徑挖掘耕地補(bǔ)充的潛力，實(shí)現(xiàn)全省耕地占補(bǔ)平衡的目的。

（三）改進(jìn)跨市指標(biāo)調(diào)劑和省統(tǒng)籌指標(biāo)使用管理

要進(jìn)一步完善補(bǔ)充耕地指標(biāo)調(diào)劑工作，改進(jìn)指標(biāo)調(diào)劑方式，綜合考慮建設(shè)項(xiàng)目情況、指標(biāo)庫(kù)存情況，以及山海協(xié)作等因素，科學(xué)合理確定指標(biāo)調(diào)劑方案；進(jìn)一步規(guī)范省統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地指標(biāo)的使用管理，明確使用范圍、條件、程序和監(jiān)管措施，精準(zhǔn)保障省以上重大建設(shè)項(xiàng)目的順利落地。

（四）完善補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理

補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理是否規(guī)范到位，直接關(guān)系到耕地占補(bǔ)平衡制度能否落到實(shí)處。目前，浙江省自然資源廳正在研究制定《浙江省補(bǔ)充耕地項(xiàng)目管理辦法》，擬從項(xiàng)目的立項(xiàng)、實(shí)施、驗(yàn)收、報(bào)備、后續(xù)管護(hù)、抽查復(fù)核等方面提出明確的要求，并強(qiáng)化部門(mén)監(jiān)管責(zé)任，確保補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的數(shù)量真實(shí)、質(zhì)量可靠、利用到位。以規(guī)范完善的項(xiàng)目管理進(jìn)一步推動(dòng)浙江省的補(bǔ)充耕地工作。